Rettslig rammeverk for droneoperasjoner (U-space)

Tittel

(Under forberedelse) Kommisjonens gjennomføringsforordning om et overordnet rettslig rammeverk for U-space

(In preparation) Commission Implementing Regulation on a high-level regulatory framework for the U-space

Siste nytt

EØS-notat offentliggjort 29.5.2020

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 2875.2020)

Sammendrag av innhold

U-space blueprint

Warszawa-deklarasjonen av 24. november 2016 var et resultat av en konferanse arrangert av den polske ministeren for infrastruktur og konstruksjon, der lederne for en rekke sentrale europeiske institusjoner tilknyttet luftfarten var tilstede. I uttalelsen (deklarasjonen) ble det fremmet et klart ønske om å raskt utvikle et "drone-økosystem" som skulle være enkelt i bruk, ha rimelig kostnad, være tilpasset kommersielle operasjoner, og samtidig ta hensyn til sikkerhet, privatliv og miljø. EU skulle stå sentralt i utvikling av regelverket. De europeiske myndighetene ble invitert til å skissere konseptet med et "U-space" innen seks måneder. Et slikt U-space skulle ha fokus på droners tilgang til lavere luftrom i urbane områder.

I juni 2017 la SESAR JU (Single European Sky ATM Research Joint Undertaking), heretter SJU - som er et fellesprosjekt mellom EU, Eurocontrol og flyindustrien for teknologisk utvikling innen lufttrafikktjenesten - frem et såkalt Blueprint, der forventningene om hvordan konseptet om et fremtidig U-space vil bli, er beskrevet. Blueprintet beskrev hva de mente med U-space, hvordan U-space skulle fungere, og hvordan U-space var tenkt å bli rullet ut. Blueprintet beskrev, kort sammenfattet, følgende punkter:

- Hva menes med U-space? I motsetning til hva navnet kan antyde, så er ikke U-space tenkt å være et fastlagt fysisk område der eksempelvis droner kan operere. U-space kan beskrives som et konsept, en helhetlig løsning, for hvordan mange droner kan operere samtidig i lavt luftrom, spesielt i tettbygde områder, på en trygg, effektiv og sikker måte. Konseptet vil føre til nye tjenester og prosedyrer.

- Hvordan vil U-space fungere? U-space er ment å omfatte alle typer droneoperasjoner, så vel private som offentlige. Tjenestene som ytes skal leveres av egne tjenesteytere. Det skal som et minimum tilbys tre "grunntjenester" (foundation services): elektronisk registrering, elektronisk identifisering og geofencing.

Videre utvikling av konseptet er ikke fastlagt, men man ser for seg et system med høy grad av automatisering. Eksempelvis tenker man seg at en droneoperatør som vil utføre en flygning forholdvis enkelt benytter seg av tilgjengelig ATM-informasjon (via SWIM - System Wide Information Management), og lanserer en flight-plan basert på dette og andre tilgjengelige U-space-tjenester. Operatøren vil få et automatisk svar på om denne flygningen vil kunne gjennomføres, basert på dronens egenskaper, tilgjengelig luftrom og øvrige flight plans. Om flygningen ikke vil kunne gjennomføres, vil man få forslag om utsatt flygning eller alternative ruter. Under selve flygningen vil aktuelle interessenter kunne følge dronens posisjon til enhver tid. Dronen vil kunne motta oppdaterte opplysninger om omgivelsene, og om nødvendig endre rute underveis. Dronen vil også ha et DAA-system (detect and avoid), som skal hindre kollisjoner. Geofencing vil sørge for at dronen ikke flyr inn i uønskede områder, eksempelvis et midlertidig opprettet restriksjonområde.

- Hvordan vil U-space bli rullet ut? Grovt sett ser man for seg utrullingen av U-space i fire faser. Den første fasen inneholder altså grunntjenestene (foundation services), e-registrering, e-identifisering og geofencing. Ambisjonen var at systemene for dette skulle være på plass allerede innen 2019. Reglene som pålegger droneoperatørene å benytte disse systemene er publisert i NPA 2017-05, og ventes å bli vedtatt i løpet av 2018 med en overgangsperiode på 2-3 år. Den andre fasen skal fokusere på hvordan tjenesteytingen for droner skal håndteres og styres; herunder flight planning, aksept av flight plans, sporing, fortløpende oppdatert luftromsinformasjon og samhandlingsflater med lufttrafikktjenesten. Den tredje fasen skal støtte opp om mer komplekse operasjoner i områder med tett trafikk. Stikkord her er kapasitetsstyring og støtte for konfliktdetektering, eksempelvis DAA. Den fjerde fasen skal innebære full tjenesteyting. Her skal det være full operasjonell kapasitet for U-space, med en meget høy grad av automatisering, og samhandling med bemannet luftfart.

Opinion on a high-level regulatory framework for the U-space

I oktober 2019 la EASA frem en såkalt «draft Opinion» om et overordnet rettslig rammeverk for U-space. Medlemsstatene fikk i utgangspunktet bare noen uker på seg til å kommentere dette utkastet til regelverk. EASA fikk imidlertid inn flere tusen kommentarer til forslaget, både fra myndigheter og interessegrupper. På bakgrunn av disse tilbakemeldingene la EASA i mars 2020 frem et endelig regelverksforlsag til kommisjonen, "Opinion 01/2020", med tittelen "High-level regulatory framework for the U-space".

Slik regelverksforslaget fremstår, gir det et inntrykk av at EU på dette tidspunktet ikke ønsker å gi detaljerte tekniske og operative krav til hvordan U-space skal fungere, men tvert imot lage et rettslig rammeverk for hvordan U-space skal kunne utvikles fremover. Hovedpunkter i regelverksforslaget er:

• U-space har ingen rettslig definisjon, men omtales om som et sett tjenester som ytes på en automatisert måte gjennom et digitalt system i et gitt luftrom («U-space airspace») fastsatt av en medlemsstat.

• U-space-tjenester kan være:

- «Network identification service», som skal kunne identifisere det enkelte ubemannende luftfartøyet og dets posisjon. Denne tjenesten skal være obligatorisk.

- «Geo-awareness service», som skal kunne si hvor det ubemannende luftfartøyet kan fly og på hvilke vilkår. Denne tjenesten skal være obligatorisk.

- «Traffic information service», som skal gi trafikkinformasjon til UAS-operatørene. Denne tjenesten skal være obligatorisk.

- «Flight authorisation service», som skal gi flygetillatelse for det enkelte ubemannende luftfartøyet i det aktuelle luftrommet. Denne tjenesten skal være obligatorisk.

- «Tracking service», som skal kunne gi data om hvor det enkelte ubemannende luftfartøyet til enhver tid befinner seg, herunder flygeplan, fart, m.m.

- «Weather information service», som både vil være rapporter om værforhold og værmeldinger frem i tid.

- «Conformance monitoring service», som skal overvåke om det ubemannende luftfartøyet følger den planlagte flygeplanen.

• U-space-tjenester skal kunne leveres av sertifiserte U-space-tjenesteytere (USSPs).

- Sertifiseringen av USSPer skal gjøres av en statlig utpekt myndighet («competent authority»).

- USSPene skal kunne operere i konkurranse med hverandre i det samme luftrommet.

- USSPer som tilbyr tjenester i samme U-space-airspace, skal utveksle informasjon for å unngå konfilkter mellom flygetillatelser.

-USSPer skal dekke inn sine kostnader gjennom fri prissetting av sine tjenester til luftfartsoperatører, og disse tjenestene skal tilbys i pakker. Kostnadene skal eksplisitt ikke dekkes av flygeoperatører som betaler for ordinære flysikringstjenester (mer presist: som er omfattet av ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen for flysikringstjenester, (EU) 2019/317).

• Medlemsstatene skal etablere en «common information service» (CIS).

- En CIS skal inneholde all relevant informasjon om et U-space-airspace, som en slags "U-space AIS (aeronautical information service)".

- Det kan etableres en egen CIS for hvert U-space-airspace.

- En CIS skal ikke kunne drives av en USSP, eller av noen som har tilknytning til denne, dersom USSPen samtidig leverer tjenester i det samme U-space-airspace som CISen er tilknyttet.

- USSPene skal levere relevant informasjon til en CIS, og slik informasjon skal gis gratis.

- Kostnaden ved å drifte CIS skal styres av myndighetene, og skal være proporsjonal til ytelsen som leveres.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Dersom regelverksforslaget blir vedtatt av kommisjonen, vil regelverket i utgangspunktet søkes tatt inn i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Regelverket vil være basert på den nye EASA-basisforordningen (EU) 2018/1139, som pr i dag ikke er tatt inn i norsk rett. Dette kan medføre forsinkelser mht å få regelverket tatt inn i EØS-avtalen. Det vil i så fall vurderes om det er mulig å gjennomføre forordningen direkte i norsk rett, dersom ønskelig.

Forhåpentlig vil likevel EASA-basisforordningen (EU) 2018/1139 være tatt i norsk rett gjennom EØS-avtalen før et nytt U-space-regelverk blir vedtatt av kommisjonen. Vi antar at det da også vil være vedtatt en foreslått endring i luftfartsloven som sikrer et tilstrekkelig rettslig grunnlag for å forskriftsfeste nærmere regler om automatiserte trafikkstyringssystemer for ubemannede luftfartøyer.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er for tidlig å ha en eksakt formening om eventuelle økonomiske eller administrative konsekvenser saken vil ha, men det må antas at disse vil bli vesentlige. Nasjonale høringsinstanser er spesielt bedt om å kommentere dette.

Følgende konsekvenser kan vi imidlertid slutte ut fra det foreliggende utkastet til regelverk:

- Staten får et ansvar for å sørge for etableringen av en eller flere CISs, og må finne en måte å dekke inn kostnadene ved dette, mest hensiktsmessig gjennom avgifter.

- Nasjonale myndigheter må føre tilsyn med USSPs og CISs, herunder etablere en sertifiseringsordning.

- Nasjonale myndigheter må muligens etablere nasjonalt operativt regelverk for U-space i påvente av at det utvikles felleseuropeiske standarder/regler.

- Nasjonale myndigheter må fastsette de enkelte U-space-sonene ("U-space airspaces").

Sakkyndige instansers merknader
Saken er ikke behandlet i Spesialutvalget for transport. Luftfartstilsynet har for tiden ute en nasjonal høring av EASAs regelverksforslag.

Vurdering
Foreløpig norsk vurdering gjort av Luftfartstilsynet er at vi som et utgangspunkt er positive til hovedtrekkene i det rettslige rammeverket. Det må likevel tas forbehold knyttet til at dette overordnede rammeverket ikke gir svar på en rekke praktiske problemstillinger, slik som:
- Overganger til tilliggende luftrom.
- Standarder for separasjon.
- Integrasjon med bemannet luftfart.
- Hvordan skal man forene medlemsstatenes valgmuligheter under regelverksforslaget med de krav til fellesstandarder og interoperabilitet som er en forutsetning for et felles europeisk marked?

Luftfartstilsynet finner at forordningen vil være EØS-relevant. For øvrig er saken fortsatt under vurdering.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status
Utviklingen av alle sider av dronemarkedet går i et tempo som er krevende å følge fra et regulatorisk ståsted. Spesielt er det nå også et merkbart behov for å etablere regler og systemer knyttet til lufttrafikktjenester for droner. Man ser allerede tendenser til at enkelte land og aktører utvikler egne konsepter og systemer på dette området.

Fra et felleseuropeisk ståsted haster det således med å etablere noen felles rammer for hvordan lufttrafikktjenester for droner skal reguleres. Det er etter alt å dømme dette som er bakgrunnen for EASA sitt forsøk på å utvikle et regelverk om U-space uten å følge de normale prosedyrene for regelverksutvikling.

EASA har derfor ikke fremlagt noen NPA som medlemsstatene har kunnet vurdere. I stedet har de gjennomført enkelte workshops, og i oktober la de frem et utkast til en «Opinion» til kommisjonen. Etter tilbakemeldinger på dette utkastet, har EASA nå fremlagt et konkret regelverksforslag.

Den umiddelbare tilbakemeldingen fra mange stater på utkastet som kom i oktober, var at konseptet er noe umodent, og at en rekke praktiske problemstillinger ikke er besvart gjennom forslaget. Herunder kan man spesielt nevne problemer med hvordan man skal integrere droner med konvensjonell luftfart, og hvordan man skal sørge for en fungerende overgang mellom luftrom som styres av ordinær lufttrafikktjeneste og den automatiserte lufttrafikktjenesten som er en sentral del av U-space. Disse forholdene er i liten grad løst gjennom det endelige regelverksforslaget, men dette synes å være et bevisst valg fra EASA sin side.

Luftfartstilsynets forståelse av regelverksforslaget er at det først og fremst tar sikte på å sette noen premisser for hvordan ytelsen av de forskjellige U-space-tjenestene skal foregå, mer enn å gi detaljerte løsninger på tekniske og operative problemstillinger. EU er spesielt opptatt av at det skal kunne være konkurranse mellom forskjellige tjenesteytere. Essensen i regelverksforslaget er at det legges opp til slik konkurranse mellom tjenesteytere i det samme luftrommet, og at disse tjenesteyterne skal koordinere vesentlig informasjon seg imellom gjennom en database som er styrt av en statlig utpekt aktør.

Siste nytt i saken er at en rekke interesseorganisasjoner for den konvensjonelle luftfarten har gått sammen om en felles oppfordring til kommisjonen om å ta en midtetidig pause i lovgivingsarbeidet, og foreta grundigere og åpnere konsultasjoner med berørte aktører (initiativet kaller seg "We are all ONE in the Sky", og betsår blant andre av IATA, ECA og CANSO).

Nøkkelinformasjon

EU



eu-flagg
Dokument (forberedende)
Dato
13.03.2020

Norge



norge-flagg
Ansvarlig departement
Samferdselsdepartementet
Informasjon fra departementet
Høring
Høring publisert
07.05.2020
Høringsfrist
30.07.2020