BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 21.2.2024)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

EUs kvotesystem er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra kraftsektoren, industri og luftfart. Hovedprinsippet er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslippene fra de kvotepliktige aktivitetene (som er listet opp i vedlegg 1 til Direktiv 2003/87/EF, EUs klimakvotedirektiv) i tråd med overordnede klimamål.

EUs klimapakke "Klar for 55" (Fit for 55) skal sikre at EU når målet om å redusere utslippene av klimagasser med 55 prosent fra 1990 til 2030. Den legger også grunnlaget for klimanøytralitet innen 2050. Som del av klimapakken er det besluttet at utslipp av CO2 fra maritime transportaktiviteter skal inkluderes i EUs klimakvotedirektivs vedlegg 1.

Denne utvidelsen til maritim transport får betydning for forordning (EU) 2015/757 (MRV-forordningen) som må revideres for å ta inn nye, og tilpasse eksisterende overvåking- og rapporteringskrav for utslipp som følger av at maritim transport skal innlemmes i EUs kvotesystem. Det er utslippstallene rapportert i henhold til MRV-forordningen som legges til grunn ved beregning av oppgjørsplikten for de maritime transportaktivitetene som er omfattet av klimakvotedirektivet. MRV-forordningens virkeområde er imidlertid videre enn klimakvotedirektivets virkeområde. For skipene som ikke utfører transport som omfattes av kvotesystemet, skal rapporteringsforpliktelsen i MRV-forordningen etter formålet utgjøre en forberedelse til at disse skipene senere kan inkluderes i EUs kvotesystem. Dette på samme vis som at skip som nå blir inkludert i klimakvotesystemet, har hatt rapporteringsforpliktelser siden 2018.

Hovedtrekk i endringene

• Rapportering av aggregerte utslippsdata på selskapsnivå: Frem til nå har skipsoperatørene vært ansvarlig for å overvåke og rapportere utslipp fra skip det har ansvaret for. Denne plikten vedvarer, men for skip som omfattes av virkeområdet til EUs klimakvotedirektiv, kreves det også at skipsoperatør rapporterer aggregerte utslippsdata på selskapsnivå for alle skipene den er ansvarlig for i rapporteringsperioden. I EUs klimakvotesystem er det skipsoperatøren som blir ansvarlig for å overholde regelverket, inkludert plikten til å levere klimakvoter til oppgjør, for alle skipene under deres ansvar. Kravet om en aggregert rapportering er følgelig ment å harmonisere rapporteringen med skipsoperatørens plikt til å innlevere kvoter til oppgjør for sine samlede utslipp. 
• Inkludering av klimagassene metan (CH₄) og lystgass (N₂0): Fra 2024 omfatter overvåking- og rapporteringskravene ikke bare CO₂-utslipp, men også overvåking og rapportering av metan og lystgass. Det varsles at det tas sikte på å inkludere disse klimagassene for maritime transportaktiviteter også under EUs klimakvotesystem fra 1.1.26.
• Inkludering av offshoreskip med bruttotonnasje 5000 og mer: Offshoreskip med bruttotonnasje 5000 og mer får overvåking- og rapporteringsplikt for sine utslipp etter MRV-forordningen fra 1.1.2025. Offshoreskip med bruttotonnasje over 5000 omfattes av EUs klimakvotesystem fra 1.1.2027.
• Inkludering av stykkgodsskip og offshoreskip med bruttotonnasje 400 til 4999: Skip med bruttotonnasje mellom 400 og 4999 har frem til nå ikke hatt noen overvåking- eller rapporteringsforpliktelse på CO₂-utslippene sine under MRV-forordningen. Bakgrunnen for dette er et valg som ble tatt da MRV-forordningen ble vedtatt i 2015, basert på utgangspunktet om at skipene med bruttotonnasje over 5000 står for om lag 90 % av utslippene fra sektoren. Når hele samfunnet skal ned mot null utslipp i 2050 er det nødvendig å ha oversikt over en større andel av utslippene fra  maritim transport, med sikte på inkludering i EUs klimakvotesystem eller som underlag for vurdering av andre tiltak for utslippsreduksjon. Stykkgodsskip og offshoreskip med bruttotonnasje 400 til 4999 inkluderes i MRV-forordningen fra 1.1.2025. 
• Innen utgangen av 2026 skal Kommisjonen, basert på erfaringene fra utslippsovervåking- og rapportering fra skip med bruttotonnasje mellom 400-4999 i MRV-forordningen, legge frem en rapport for Rådet og Parlamentet om muligheten for å inkludere disse skipene i EUs klimakvotesystem.

Videre er det verdt å merke seg følgende justeringer i MRV-forordningen:

Plikten til å overvåke og rapportere utslipp påligger «company», som er definert ved å vise til definisjonen av «shipping company» i revidert klimakvotedirektiv. I revidert klimakvotedirektiv defineres «shipping company» (skipsoperatør) tilsvarende som i opprinnelig MRV-forordning, men med et tillegg som viser til at skipsoperatør også må ha overtatt plikter og ansvar i henhold til International Management Code for the Safe Operation of Ships and for Pollution Prevention (ISM koden).

Ved skifte av skipsoperatør i løpet av en rapporteringsperiode foreslås det en endring fra gjeldende krav. I dagens regelverk må den nye skipsoperatøren påse at rapporteringsforpliktelsene for hele rapporteringsperioden overholder kravene i MRV-forordningen (art. 11, 2. ledd). Med endringene skal den tidligere skipsoperatøren være ansvarlig for overvåking og rapportering i tråd med kravene i MRV-forordningen frem til den datoen eierforholdet overføres til ny skipsoperatør, og for den perioden skipet har vært under skipsoperatørens ansvar.

Merknader
Rettslige konsekvenser

MRV-forordningen (EU) 2015/757 var opprinnelig inntatt i norsk rett gjennom § 12a i forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger.

Den 16. mai 2023 ble endringsrettsakten direktiv (EU) 2023/959 om endringer i klimakvotedirektivet vedtatt. Som en del av endringene blir maritim transport omfattet av EUs klimakvoredirektiv. Med bakgrunn i inkludering av maritim transport i EUs kvotedirektiv er det gjort nødvendige tilpasninger i MRV-forordningen om overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp av klimagasser fra skip. Koblingen mellom MRV-forordningen og kvotedirektivet er tett. På bakgrunn av denne sammenkoblingen er inkorporasjonsbestemmelsen for MRV-forordningen flyttet, med tilhørende rettsakter og endringsrettsakter, fra dagens bestemmelse i forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger (miljøsikkerhetsforskriften) § 12a, til klimakvoteforskriftens § 2-1a. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Konsekvenser for skipsoperatører:

Forpliktelsene under MRV-forordningen er tillagt skipsoperatør, og konsekvensene av ednringene til MRV-forordningen knytter seg til overvåking- og rapporteringskrav for utslipp fra stykkgodsskip med bruttotonnasje mellom 400-4999, samt offshoreskip, og nye rapporteringsforpliktelser knyttet til utslipp av metan og lystgass. Basert på tilgjengelig, relevant tallgrunnlag for skip med bruttotonnasje mellom 400 og 4999 er det estimert at om lag 70 nye norskregistrerte skipsoperatører som er ansvarlige for rundt 400 skip (stykkgodsskip og offshoreskip), vil få rapporteringsplikt etter endringene av MRV-forordningen.

Enkelte av skipsoperatørene har ansvar for skip som omfattes av EUs klimakvotesystem, slik at de allerede vil ha kjennskap til MRV-regelverket. Skipsoperatørene som ikke har erfaring med regelverket fra tidligere må imidlertid medregne kostnader blant annet knyttet til å sette seg inn i, forstå regelverket og betydning for sine skip, få på plass systemer for rapportering via interne eller eksterne løsninger, og generelt sikre at de følger sine plikter etter regelverket. Byrden antas å bli mindre på sikt, etter hvert som disse skipsoperatørene har gjort seg kjent med regelverket og systemene som gjelder for MRV.

Konsekvenser for myndighetene:

Det forventes at myndighetene vil få økte administrative byrder ved at ytterligere skipegmenter og skipsoperatører skal overvåke og rapportere utslipp i tråd med MRV-forordningen. Myndighetene skal sikre at utslippene som rapporteres inn er i tråd med MRV-forordningen og overvåkingsplanene til skipene. For å sikre dette vil myndighetene vurdere behov for å kontrollere innrapporterte data, kontrollere at alle skip som faller inn under regelverket har overvåkingsplaner og rapporterer, håndheve regelverket, samt føre tilsyn med skipene og skipsoperatørene. Det vil antakeligvis bli behov for å utvikle nye systemer og tekniske løsninger knyttet til databehandling og kontroll av disse skipenes nye rapporteringer under regelverket. I den grad det er mulig vil myndighetene ta i bruk eksisterende løsninger for videreutvikling, og også basere seg på EUs løsninger.

Det antas at de nye skipsoperatørene med skip med bruttotonnasje mellom 400-4999 vil trenge utstrakt informasjon og veiledning om regelverket fra blant annet myndighetene for å kunne settes i stand til å overvåke og rapportere sine utslipp på en tilfredsstillende måte. Hvor mye veiledning og oppfølging som kreves vil avhenge av skipsoperatørenes erfaring, behov, kunnskap fra tidligere og lignende rapporteringer mv.

Konsekvenser for verifikatørene:

Det forventes et økt behov for verifikasjonstjenester fra de uavhengige tredjepartene (verifikatørene) når skip med bruttotonnasje mellom 400-4999 skal innlemmes i MRV-forordningen. Årsaken til dette er at de nye skipssegmentene vil føre til at et betydelig antall overvåkingsplaner og utslippsrapporter per skip skal verifiseres årlig. Det antas at verifikatører som verifiserer under MRV-forordningen i dag for skip med bruttotonnasje 5000 eller mer, også kan utføre verifikasjon av skip med bruttotonnasje mellom 400-4999. Det kan tenkes at markedet for verifikasjon av maritim transport blir større ved å inkludere de nye skipssegmentene.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært sendt til orientering til Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er orientert.

Rettsakten har vært på høring høsten 2023 og til behandling i Stortinget ved Prop. 3 LS (2023-2024).

Vurdering

Endringene i MRV-forordningen vurderes som relevante og akseptable. Det er nødvendig å ha gode utslippsdata for å kunne jobbe målrettet med reduksjon av utslipp. Endringene i rettsakten søker å tilpasse overvåkingen og rapporteringen av klimagassutslipp til det forsterkede klimakvotedirektivet som blant annet inkluderer maritim transport i EUs klimakvotesystem.

Status

Rettsakten ble vedtatt i EU 10. mai 2023. 

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komitebeslutning nr. 335/2023 av 8. desember 2023 og gjennomført i norsk rett ved henvisning i klimakvoteforskriften § 2-1a 21. desember 2023.