BAKGRUNN (fra departementets Schengen-notat, sist oppdatert 11.3.2019)

Innledning
Europakommisjonen la frem forslag til ny rettsakt om EBCG den 12.09.18. Forslaget tar i hovedsak sikte på en mer effektiv grenseforvaltning og en styrking av arbeidet med retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold.

Innledning om hovedtrekkene i forslaget
Forslaget legger i hovedsak opp til å videreføre hovedlinjene i nåværende rettsakt om Den europeiske grense- og kystvakt (EBCG), som består av Frontex og medlemsstatenes myndigheter med ansvar for grenseforvaltning. På enkelte områder foreslås det endringer som kan få omfattende økonomiske og administrative konsekvenser.

Det er foreslått å etablere en stående mannskapsstyrke på 10.000 innen 2020. Mannskapene skal dels være ansatt i EBCG (Frontex) og dels komme fra medlemsstatene som utstasjonert personell for oppdrag av kortere eller lengre varighet. Medlemslandenes bidrag skal være forpliktende. Mannskapene skal ha felles uniform, utdanning og utstyr og skal som i dag, dvs. etter avtale med vertslandet, kunne utøve tvangsmakt. EBCG er også foreslått å ha en utvidet rolle ved utstyrsanskaffelser, herunder til fartøyer, fly og kjøretøyer. Denne styrkingen på mannskaps- og utstyrssiden er begrunnet i at disse behovene frem til i dag ikke har vært dekket gjennom medlemslandenes frivillige bidrag. Kommisjonen fremhever også at dagens ordning gir for lite fleksibilitet når det gjelder når og for hvor lenge medlemslandene tilbyr bidrag, noe som kan skape forskjeller mellom tidspunkter for når det er behov for ressurser og når slike er tilgjengelige.

Det europeiske informasjonssystemet for grenseovervåking (Eurosur) er også foreslått gitt en utvidet rolle. De nasjonale koordineringssentrene tilknyttet Eurosur skal etter forslaget innhente informasjon om situasjonen på grensene fra flere kilder enn i dag, herunder dem som utøver myndighet på norske luft- og sjøgrenser. Det forutsettes derigjennom at de nasjonale koordineringssentrene skal allokere ressurser til grensekontroll.

Det foreslås å gi EBCG noe utvidede oppgaver på returområdet, og da særlig med hensyn til samarbeid med tredjeland.

Spørsmålet om hvilke virkemidler EU rår over hvis et medlemsland ikke evner å forvalte sine yttergrenser, er regulert i gjeldende rettsakt. Dette kan være tilfelle hvor et medlemsland ikke gjør det som er nødvendig for å forvalte grensene korrekt eller at man står overfor særlige utfordringer på grensen. I disse tilfellene skal Rådet etter forslag fra Kommisjonen beslutte tiltak, herunder kunne beslutte å utplassere mannskaper i angjeldende land. Forslaget til ny rettsakt legger opp til at en slik beslutning i fremtiden skal kunne tas av Kommisjonen. Nekter medlemslandet å rette seg etter beslutningen, foreskrives en prosedyre hvor (indre) grensekontroll mot angjeldende land kan bli gjeninnført.

I det følgende presenteres kapitlene i forslaget.

Kapittel 1 – Den europeiske grense- og kystvakt
Kapittelet gir en innledende presentasjon av Den europeiske grense- og kystvakt, med definisjoner og noen overordnede organisatoriske bestemmelser. EBCGs oppgaver med å bistå medlemslandene i retur-arbeidet skal styrkes. Det fremgår at byrået skal bestå av en stående styrke på 10 000 mannskaper. Dette antallet fremgår også av senere bestemmelser.

I art 7 fremgår det at yttergrensekontroll er et delt ansvar mellom EBCG-byrået og medlemslandene, men at medlemslandene skal bibeholde det primære ansvaret for forvaltningen av sine yttergrenser. Dette er en videreføring av dagens rettsakt. Norge har til dette fremholdt at medlemslandenes primæransvar for forvaltningen av egne yttergrenser bør fremheves ytterligere i denne bestemmelsen ettersom etableringen av en stående styrke under byrået for noen vil kunne gi et inntrykk av at byrået vil kunne overta et lands grensekontrolloppgaver.

Kapittel 2 – EBCGs oppgaver
Dette kapittelet gjennomgår byråets oppgaver. Det er delt inn i ti underkapitler.

Del 1 inneholder en bestemmelse som presenterer byråets oppgaver. Bestemmelsen synliggjør blant annet styrkingen av byrået når det gjelder Eurosur, oppgaver knyttet til retur og etablering av en stående styrke. Her synliggjøres også byråets oppgaver med å støtte medlemslandene på returområdet og oppgaver knyttet til samarbeid med tredjeland.

Del 2 gir bestemmelser om informasjonsutveksling og samarbeid. Det gis generelle bestemmelser om samarbeid, herunder plikt til å utveksle relevant informasjon til bruk for byråets oppgaveløsning. Bestemmelsene om kommunikasjonsløsninger tar sikte på å styrke informasjonsutvekslingen internt i EU og mellom medlemslandene. Bestemmelsene antas i det vesentlige å være uproblematiske for Norge. Vi har likevel fremholdt en viss bekymring når det gjelder de kostnadsmessige sidene ved enkelte av bestemmelsene.

Del 3 regulerer Eurosur som et integrert rammeverk for utveksling av informasjon og som samarbeidsplattform innen EBCG med sikte på å styrke situasjonsoversikt og for å bedre reaksjonsevnen når det gjelder grenseforvaltning. Formålet er å oppdage, forebygge og hindre illegal immigrasjon og grenseoverskridende kriminalitet samt å beskytte og redde migranters liv. EUROSUR er et system for samarbeidet mellom medlemslandene og Frontex om overvåking av Schengens-områdets yttergrenser. Medlemslandene har her egne sentre for overvåking av yttergrensene og formidler situasjonsbilde til Frontex. Ut fra dette blir helhetlige vurderinger av situasjonen på yttergrensene, samt risiko- og sårbarhetsvurderinger utarbeidet. Bestemmelsene som regulerer dette er foreslått flyttet fra en egen rettsakt og inn i denne rettsakten. Eurosurs funksjon styrkes noe ved at det er foreslått at det skal kunne hentes inn informasjon fra noen flere kilder og at det skal utarbeides noe flere rapporter enn hva som er pålagt etter gjeldende rettsakt. Bestemmelsene ansees ukontroversielle, men vil kunne medføre en viss økning i arbeidsbelastningen ved nasjonal koordineringssenter. Det er også et spørsmål om reglene som er foreslått for Eurosur legger unødig mange bindinger på medlemslandene når det gjelder hvordan funksjonen skal organiseres og hvilke kilder som skal innarbeides i situasjonsbildet.

Del 4 handler om situasjonsbildet. Bestemmelsene handler generelt om oppbygging av situasjonsbildet og de situasjonsbilder som skal utarbeides på Schengen- og nasjonalt nivå. Forslaget har i det vesentlige vært ansett som ukontroversielt. Noen bestemmelser mener vi bør justeres. Det er eksempelvis foreslått at et operativt situasjonsbilde skal inneholde opplysninger om patruljetider, radiokoder og posisjon, noe som er så vel sensitivt som andre myndigheter uvedkommende. Det åpnes også for å kunne rapporteres om enkelthendelser ved grensene, noe som må ansees å så vel være byrået uvedkommende, som å skape en akutt risiko for overrapportering. Fra norsk side har det vært fremhevet at enkelte deler av forslaget kan føre til et litt vel detaljert nivå på rapporteringene.

Del 5 handler om risikoanalyser. Det slås fast at byrået skal monitorere migrasjonsstrømmene mot og internt i Unionen. Dette er i overensstemmelse med gjeldende bestemmelser.

Del 6 handler om forebygging. Her fremgår bestemmelser om byråets liaisoner til medlemslandene, samt bestemmelser om utarbeiding av sårbarhetsvurderinger. De sårbarhetsvurderinger som gjøres av byrået skal ikke ha innvirkning på de vurderingene som gjøres som ledd i Schengen-evalueringer. Det forutsettes imidlertid at det bør være synergier mellom disse prosessene.

Del 7 handler om byråets virksomhet på yttergrensene. Det fastslås at et medlemsland kan be om bistand fra byrået i arbeidet med å overholde sine forpliktelser med ivaretakelse av yttergrensene. Bestemmelsene i denne delen er i stor grad en videreføring av bestemmelsene i gjeldende rettsakt. Et unntak er utkastet til art 43, hvor det er foreslått at Kommisjonen etter å ha konsultert byrået skal kunne iverksette tiltak ved yttergrensene når et medlemsland ikke ivaretar sine forpliktelser eller det står overfor store utfordringer ved yttergrensene. Kompetansen til å fatte slike beslutninger var et stridstema da gjeldende rettsakt ble forhandlet i 2016 og det ble da besluttet at denne kompetansen da skulle tillegge Rådet. Kommisjonens forslag var da at kompetansen skulle tilligge Kommisjonen. Norge har under forhandlingene gått mot en oveføring av denne kompetansen fra Rådet til Kommisjonen.

Del 8 handler om byråets oppgaver på returområdet. På dette området styrkes byråets oppgaver ved at det også kan gi teknisk og operasjonell bistand til medlemslandene på returområdet. Dette inkluderer også bistand til medlemslandene i arbeidet med å forberede returbeslutninger. Det er herunder foreslått å etablere en referansemodell for medlemslandenes returarbeid. Det er også foreslått å etablere en kommunikasjonsinfrastruktur mellom medlemslandenes saksbehandlingssystemer på returområdet og et sentralt system til bruk for byrået. Forslaget legger også opp til at byrået kan utplassere returteam i tredjeland.

Del 9 handler om byråets kapasiteter. Utkastet til art 55 slår innledningsvis fast at byrået skal ha en stående EBCG mannskapsstyrke på 10 000 og at denne skal være en del av byrået. Mannskapsstyrken skal deles i tre kategorier, hvorav kategori 1 skal rekrutteres av byrået, kategori 2 skal være utstasjonerte av lengre varighet fra medlemslandene, mens kategori 3 skal være utstasjonerte av kortere varighet. Det er foreslått at mannskapsstyrken skal settes i stand til å kunne utføre sine oppgaver, herunder oppgaver som krever tvangsmakt. Det legges videre opp til at byrået kan ha fremskutte kontorer (antenna offices) for å understøtte byråets aktiviteter i et land eller i en region. Det gis også bestemmelser knyttet til økonomisk støtte i forbindelse med utviklingen av styrken og opplæring, samt anskaffelse og forvaltning av utstyr. Dette er blant de mest krevende bestemmelsene i forslaget. Forhandlingene vil i stor grad måtte søke å finne svar på hvor stor styrken bør være. Det er også spørsmål om hvor mange kategorier bidrag fra medlemslandene som bør omtales. Fra norsk side er det også fremholdt at tjenestetiden for personell i kategori 2 bør være kortere enn foreslått. Dette henger sammen med at oppdrag kan være krevende og det vil bli vanskelig å følge personellet godt opp ved oppdrag opp mot tre år, som forslaget går ut på.

Norge har motsatt seg at norsk personell utstasjoneres på oppdrag som norske myndigheter finner for krevende eller risikable.

Norge har stilt seg seg positiv til at EBCG-byrået får et mer fremtredende ansvar for å anskaffe utstyr. Dette vil gjøre utstyrsanskaffelsene mer strømlinjeformet i tillegg til at fellesanskaffelser vil kunne gi mer helhetlige bidrag enn hva tilfellet vil være hvis en styrke skal settes sammen ut fra bidrag gitt fra enkeltland. Det bør imidlertid fremheves at hensynet til å spare kostnader må være fremtredende og at anskaffelser derfor må undergis en streng behovsvurdering og at alternativer, for eksempel gjennom leie, må vurderes før større anskaffelser gjennomføres.

Del 10 inneholder en referanse til det nye europeiske fremreisesystemet (ETIAS).

Del 11 gir regler om samarbeid internt i EU og med tredjeland. I dette kapittelet er det blant annet foreslått at medlemsland skal underrette Kommisjonen om eksisterende bilaterale eller multilaterale avtaler med tredjeland som på sin side skal vurdere om slike avtaler er i henhold til forordningen. Det samme er foreslått å gjelde i tilfelle et medlemsland planlegger å inngå slike avtaler. Det er også foreslått bestemmelser om byråets tekniske og operasjonelle assistanse til tredjeland. Fra norsk side har vi fremholdt at våre avtaler med tredjeland, det være seg eksisterende eller nye, er Kommisjonen uvedkommende.

Kapittel 3 – FADO
Kapittelet består av kun en bestemmelse,- et forslag om at byrået skal overta og drifte databasen over falske og autentiske dokumenter (FADO). Norge har ikke hatt merknader til dette.

Kapittel 4 – Generelle bestemmelser

Del 1 gir en del generelle bestemmelser, herunder om forholdet til fundamentale menneskerettigheter og Code of Conduct. Det gis også nærmere bestemmelser om mannskapenes oppgaver og myndighet. Det er herunder foreslått at medlemmene av den faste styrken (standing corps) skal ha kapasitet til å utøve alle oppgaver og utøve all myndighet knyttet til grensekontroll og retur. Det er imidlertid presisert at mannskapene kun kan utføre oppgaver og utøve myndighet under instruksjon og som generell forutsetning i nærvær av personell fra medlemslandet. Det er videre foreslått regler for uniformering og våpen. Myndighetsutøvelse, uniformering og våpen er alle spørsmål som er vanskelige både for Norge og en rekke andre land. Fra norsk side fremholdes det at mannskaper fra EBCG ikke vil kunne få mer myndighet enn de kan utøve i sine hjemland, og at de ikke vil få mer myndighet enn tilsvarende norsk personell har, samt at det uansett er opp til Norge å tildele myndighet overhodet. Norsk personell forutsettes å bære norsk uniform, også under oppdrag for Frontex. Når det gjelder våpen, har vi motsatt oss å skulle forplikte Norge når det gjelder bevæpning av utenlandsk personell på norsk jord.

Det gis videre bestemmelser om ansvar (civil liability) som slår fast avsenderlandets ansvar for overtredelser fra sitt personell. Det er herunder foreslått at konflikter mellom medlemsland kan bringes inn for EU-domstolen. Dette er en videreføring av bestemmelse som ble innført da forodningen om utrykningsstyrken ble vedtatt (St.prop. nr. 25 (2007-2208) ) 

Del 2 handler om personopplysninger. Det foreslås blant annet at byrået skal gis adgang til å overføre personopplysninger til tredjeland eller en internasjonal organisasjon i den utstrekning det er behov for dette for utførelse av byråets oppgaver, på de vilkår som følger av EUs personvernforordninger og –direktiv (som er gjennomført i norsk rett gjennom personopplysningsloven og politiregisterloven).

Del 3 gir blant annet forslag til organisatoriske bestemmelser. Dette gjelder blant annet om byråets styre og administrasjon.

Del 5 (skal være 4) handler blant annet om byråets budsjetter og andre bestemmelser knyttet til økonomiforvaltning.

Kapittel 4 (skal være 5) – Sluttbestemmelser
Kapittelet inneholder sluttbestemmelser av mer administrativ karakter.

Høringen
Forslaget ble sendt på høring den 17.10, med frist 15.11.

I sin høringsuttalelse viser Utenriksdepartementet til at det fra norsk side bør søkes løsninger som innebærer en mindre stående mannskapsstyrke, og hvor økt kapasitet heller organiseres som en ordning med øremerkede nasjonale ressurser som kan avgis til EU på kort varsel. Størrelsen på den samlede mannskapsstyrken bør baseres på konkrete behovsvurderinger og avgjøres gjennom beslutning i EBCGs styre, hvor Norge deltar.

Utenriksdepartementet viser også til forslaget om å endre beslutningskompetansen fra rådsstrukturen til Kommisjonen i de tilfelle medlemsland ikke evner å forvalte sine yttergrenser. Norsk holdning er at det ikke har vært situasjoner frem til i dag som tilsier at dagens ordning med behandling av slike spørsmål i Rådsstrukturen hvor også Norge deltar, ikke har vært hensiktsmessig. Norsk holdning er således at vi går mot å flytte kompetansen fra Rådet til Kommisjonen, herunder kompetansen til å flytte mannskaper til yttergrensen.

Avslutningsvis påpeker Utenriksdepartementet at det ikke kan utelukkes at forslaget gjennomgår endringer i løpet av drøftelsene. Norge bør på konstruktiv måte søke å bidra til kompromisser som er i tråd med ovennevnte retningslinjer.

Fra Nærings- og fiskeridepartementets side understrekes viktigheten av at kystvaktens hovedoppgaver i norske farvann ikke blir påvirket.

Samferdselsdepartementet fremhever til bestemmelsene om situasjonsbilder (art 25 og 26) at informasjon som er innhentet på europeisk nivå må være tilgjengelig for nasjonale situasjonsbilder. 

Utlendingsdirektoratet viser i sin høringsuttalelse til at forslaget omfatter endringer som er innenfor kjernen av byråets kompetanse, som etableringen av en EBCG-styrke. Forslaget omfatter imidlertid også endringer som er mer knyttet opp mot asylinstituttet, blant annet gjennom et tettere samarbeid med EUs asylbyrå (EUAA) og styrking av returarbeidet. Direktoratet peker videre på at de ulike elementer av Schengen-yttergrenseforvaltning og EUs migrasjonsforvaltning blir stadig tettere integrert. Dette skaper utfordringer for Norge, som ikke er med på utviklingen av alle rettsaktene og kun deltar i deler av samarbeidet.

Direktoratet viser videre til at utkastet til EBCG-forordning og EUAA-forordningen begge omtaler Migration Management Teams. Ordlyden i bestemmelsene som gjelder disse er omtrent identisk i de to forordningene og direktoratet påpeker at det bør være en særskilt begrunnelse i de tilfelle ordlyden ikke er lik. Direktoratet understreker videre at en styrking av innsatsen for returinnsatser vil forutsette at de ulike EU-byråene med ansvar på området er godt koordinert. Direktoratet opplyser videre at forslaget ikke vil innebære særlige utfordringer for UDI på returfeltet. Det er videre viktig at det sikres at Migration Management Teams har klart definerte roller og oppgaver.

Utlendingsdirektoratet uttrykker i tillegg ønske om tilgang på relevante analyser som lages i EUROSUR. Dette vil kunne understøtte direktoratets arbeid med prognoser.

Ut over dette peker også direktoratet på at en eventuell etablering av en stående styrke på 10 000 vil kunne stille direktoratet overfor kapasitetsmessige utfordringer.

Politidirektoratet viser i sin høringsuttalelse til at rettsakten, hvis den blir vedtatt i tråd med forslaget, vil sette nye og utvidede rammebetingelser for en helhetlig europeisk og nasjonal grenseforvaltning de kommende år.

Direktoratet fremhever videre at forslaget legger opp til betydelig økt innsats for migrasjonsforvaltning generelt og returarbeid spesielt. Dette inkluderer tiltak i opprinnelses- og transittland, effektive kontroll- og utvelgelsesprosedyrer i grensekontrollen med påfølgende beslutningsinstrument, og iverksettelse av retur.

Når det gjelder EUROSUR fremhever direktoratet at systemet er det eneste felles EU/Schengen systemet for operativ informasjonsutveksling og inkluderer visualisering av tilstanden på grensene. Nasjonalt koordineringssenter for EUROSUR er etablert på Kripos og utfører sin rolle innenfor de nasjonale samhandlingsløsninger som er valgt for Schengen-samarbeidet, herunder samarbeid med Forsvaret og andre overvåkings- og kontrollmyndighet. Direktoratet ønsker en størst mulig fleksibilitet for medlemsstatene til å avgjøre hvilke mandat som skal legges til nasjonale koordineringssentre og hvordan samhandlingen med EUROSUR skal skje nasjonalt.

Fra Politidirektoratets side fremheves det videre at behovet for 10 000 eksperter, som er tilnærmet fem ganger definert behov i 2017, er mangelfullt dokumentert og tidslinjen for etablering er for kort. Det erkjennes imidlertid at ressurser for å støtte medlemslandene med uforholdsmessig stor arbeidsbelastning med grensekontroll og migrasjon bør etableres. En etablering av en slik stående styrke vil dessuten bidra til mer forutsigbarhet også i medlemsstatenes ressursavgivelse.

For Norge vil dette, hvis antallet og fordeling av 10 000 opprettholdes, medføre en årlig avgivelse av personellressurser med ansettelsesforhold i Norge i perioden 2020-2027, på 55 årsverk. Et slikt uttak vil medføre behov for rekruttering av nytt personell, med administrativ og økonomisk belastning for rekruttering, samt drift av et norsk bidrag. Direktoratet fremhever videre at det vil være svært krevende for medlemslandene å skulle rekruttere en styrke som foreslått innen 2020. Direktoratet vurderer at det reelle behovet inkludert nye oppgaver til Frontex, kan være i størrelsesorden 3 000 årsverk i 2020.

Direktoratet viser videre til at forslaget knyttet til personell i kategori 2 er utfordrende ved at disse etter forslaget skal kunne beordres til tjeneste av Frontex ikke bare i medlemsland, men også i tredjeland uten at avgivende medlemsland skal kunne ha innsigelser.

Direktoratet er skeptiske til å gi personell i kategori 1 tvangsmakt og går også mot at personell fra medlemsstater skal bære en Frontex-uniform.

Når det gjelder samarbeid med tredjeland, er direktoratet positive til forslaget, forutsatt medlemsstatenes involvering i planleggings- og gjennomføringsfasen, som administrativt i beslutningsforum som styringsgruppen. Direktoratet er skeptisk til rammer som kan begrense medlemsstatenes egne muligheter til å samhandle med tredjeland.

Direktoratet fremhever avslutningsvis at en ny rettsakt vil ha betydelige konsekvenser for norsk politi. Det må ventes omfattende administrative konsekvenser knyttet til forvaltning av de endringene forslaget legger opp til. Direkte kostnader som følge av forslaget er beregnet til 3,5 mrd. kr i perioden 2020-2027.

Vurdering
Norges utgangspunkt i forhandlingene er at Norge i utgangspunktet stiller seg positiv til ny rettsakt. Norge søker løsninger som innebærer en mindre stående mannskapsstyrke, og hvor økt kapasitet heller organiseres som en ordning med øremerkede nasjonale ressurser som kan avgis til EU på kort varsel. Størrelsen på den samlede mannskapsstyrken bør baseres på konkrete behovsvurderinger og avgjøres gjennom beslutning i EBCGs styre. Norge går mot å flytte beslutningskompetanse fra Rådet til Kommisjonen.

I forhandlingene har Norge videre gått klart mot at den stående mannskapsstyrken skal kunne ha tvangsmakt på selvstendig grunnlag.

Forslaget forhandles for tiden i rådsarbeidsgruppen Frontiers. Norge fullt ut i forhandlingene ettersom utkastet er Schengen-relevant.

Nærmere om enkelte særlige spørsmål
En sentral utfordring blir å arbeide for en enighet med andre land om et alternativ til forslaget om å etablere en stående styrke på 10 000. En mannskapsstyrke på 10 000 vil medføre store kostnader. Størrelsen vil også kunne være så stor at den kan bidra til å uthule prinsippet om at det er det enkelte medlemsland som har primæransvaret for å sikre sine grenser. Avgivelse av ressurser til en slik mannskapsstyrke vil også skape kapasitets- og kompetansemessige utfordringer nasjonalt.

Under forhandlingene bør det tas det utgangspunkt i at et nytt mandat for EBCG nødvendigvis må føre til en økning i mannskapsstyrken og at byrået har et legitimt behov for forutberegnelighet når det gjelder hvilke personell-ressurser man har til rådighet. Et forslag til kompromiss fra vår side kan dermed eksempelvis ta utgangspunkt i en mannskapsstyrke som ble lagt til grunn i Politidirektoratets høringsuttalelse, en styrke på om lag 3 000 i 2020. Det må antas at toneangivende lands kompromissforslag vil ligge adskillig høyere.

Det er usikkerhet knyttet til administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget, slik det ble lagt frem av Kommisjonen. Ved siden av en betydelig økning i EBCGs budsjett som Norge skal dekke en andel av, synes det etter Politidirektoratets vurdering klart at Norge i perioden 2020-2027 i snitt skal bidra med i overkant av 50 årsverk til Frontex. Det nasjonale koordineringssenteret for Eurosur vil få betydelig økt arbeidsbyrde. Nasjonale oppgaver knyttet til ivaretakelse av våre forpliktelser overfor EBCG vil også øke markant. For perioden 2020-2027 vurderer Politidirektoratet at kostnadene for dette forslaget fra Europakommisjonen vil ligge i størrelsesorden 3 500 mill. kr. Kystvaktens hovedoppgaver antas ikke å påvirkes av forslaget.