BAKGRUNN (departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.12.2023)

Sammendrag av innhold

Kommisjonen presenterte forslag til ny forordning om fordeling av jernbanekapasitet den 11. juli 2023.

Forslaget er hovedsakelig en omarbeiding av deler av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområdet (SERA-direktivet) og en opphevelse av forordning (EU) nr. 913/2010 om et europeisk jernbanenett for konkurransedyktig godstransport (godskorridorforordningen). Forslaget har som mål å utnytte kapasiteten på det europeiske jernbanenettet på en effektiv måte og legge til rette for effektiv grensekryssende trafikk ved å etablere metoder som forbedrer kapasitetsfordelingsprosessen og fordeling av trafikk, slik at det blir bedre samordning i hele jernbanesystemet. Forslaget oppstiller krav til infrastrukturforvalters planlegging og økt samhandling av fordeling av ledig infrastruktur på nettet. Samtidig foreslås det å etablere et europeisk nettverk som skal ivareta samordning mellom europeiske infrastrukturforvaltere. Videre inneholder forslaget bestemmelser om beredskapsplanlegging, trafikkstyring og krisehåndtering.

Det er usikkert pt. når forslaget antas å bli vedtatt. Faktorer som avgjør dette er de ulike medlemslandene vurdering og aksept av forslaget, og valg av nytt parlament i 2024. Forsiktig antagelse av tidshorisont spenner fra januar 2024 til sent 2024 ev. tidlig 2025.

Bakgrunn og formål

EU har de siste årene vedtatt flere regelverkspakker for å styrke jernbanens evne til konkurranse ovenfor andre transportformer. Det er ved direktiv 2012/34/EU etablert et felles europeisk jernbaneområde . Gjennom å fjerne hindringer for grensekryssende jernbanetrafikk og åpne jernbanemarked for økt konkurranse, har EU som ambisjon å legge til rette for at jernbanesektoren kan utvikle seg. Idag er reglene om kapasitetsfordeling og trafikkstyring forankret i SERA- direktivet og godskorridorforordningen. Begge rettsaktene er implementert i norsk rett.

I 2018 produserte Kommisjonen en rapport (SWD(2018) 189 final) om anvendelse og implementering av godskorridorforordningen, som senere ble etterfulgt av en evaluering i 2021 (SWD(2021) 134 final). Evalueringsrapporten konkluderte med at korridorene var underutnyttet og at det var lite effektivt å ha et eget system for kapasitetstildeling i korridoren, uten å se sammenhengen med resten av jernbanenettverket. Derfor konkluderte Kommisjonen med at formålene i godskorridorforordningen ikke var nådd. I tråd med EUs Green Deal avtale, la Kommisjonen til grunn at en mer konkurransedyktig og grenseoverskridende jernbanetrafikk, er en sentral faktor for å redusere utslipp og bekjempe klimaendringer på EU/ EØS området. Strategien for bærekraft og smart mobilitet (COM(2020) 789 final) er fulgt opp gjennom tiltak for bedre styring og grensekryssende jernbanetrafikk i Greening Transport Package. I handlingsplanen for å styrke langdistanse- og grenseoverskridende persontransport på jernbane (COM(2021) 810 final) presiserte kommisjonen at de ville arbeide med ulike tiltak for å bedre kapasitetstildelingen og trafikkstyringsprosessen for å styrke koordinering i hele jernbanesystemet, for både person - og godstrafikk.

I 2022 og 2023 har Kommisjonen gjennomført ulike konsekvensanalyser av løsninger for å bøte på manglende koordinering innenfor det europeiske jernbanesystemet. Disse analysene skulle ta hensyn til TTR prosjektet (Timetable Redesing for Smart Capacity Management, som er et initiativ fra bransjen som hadde som formål å utvikle en feksibel og pålitelig kapasitetstildelingsprosess på det europeiske jernbaneområdet.

Kort om hovedinnholdet i forslaget

Forslaget omhandler forslag til regler på tre områder. Foruten omfattende bestemmelser i selve forordningen, er det forslått at Kommisjonen skal få kompetanse til å vedta gjennomføringsakter og delegerte rettsakter. Videre forutsetter forslaget at European Network of Infrastructure Managers (ENIM) skal produsere omfattende retningslinjer og rammer for harmonisert innføring av metoder og prosedyrer i forslaget til forordning. Det er foreslått at forordningen skal tre i kraft fra 1. januar 2026, men ha en stegvis implementering slik at den gjelder fullt ut for ruteplanen 2030. Sentrale bestemmelser er gitt anvendelse kun for TEN-T-kjernenettet, men det antas at flere infrastrukturforvaltere vil anvende reglene på hele sitt jernbanenett.

Kommisjonen foreslår også en ny tilnærming for å planlegge og fordele kapasitet på jernbaneinfrastrukturen, basert på det som bransjen har trukket frem i TTR- prosjektet. Dagens planlegging av kapasitetsfordeling er forankret i årlig Network Statements, men det nye forslaget vil legge større vekt på kunnskapsbasert og strategisk fordeling av kapasitet basert på erfaring over tid. I forslaget til ny forordning kommer dette til uttrykk ved at den årlige Network Statement forutsetter en forutgående strategisk kapasitetsplanlegging som starter fem år før oppstart av den aktuelle Network Statement. Det er forventet at infrastrukturforvalter i samråd med jernbaneforetak, medlemsstater og andre relevante aktører skal produsere plandokument med økende detaljeringsgrad over tid. I disse plandokumentene er det forventet at infrastrukturforvalter skal beskrive forventet etterspørsel og tilbud om infrastrukturkapasitet, en kapasitetsmodell som beskriver tilgjengelig kapasitet for ulike behov, og en kapasitetsforsyningsplan hvor store deler av tilgjengelig kapasitet er planlagt på forhånd. Forslaget har som mål å tilrettelegge for at jernbanetransport kan bidra til en verdiøkning i samfunnet på sosial,- økonomiske og miljømessige områder. Den en strategiske kapasitetsplanleggingen forslås anvendt på TEN-T- nettets kjernenett og utvidede nett, samt andre relevante linjer som infrastrukturforvalter ønsker å inkludere. Basert på kartlagt tilgjengelig kapasitet må søkere søke om tilgang til å trafikkere jernbanenettet.

Videre inneholder forslaget krav om at infrastrukturforvalter årlig skal planlegge kapasitetsfordeling på jernbanenettet. I tillegg så foreslås det at den årlige kapasitetsfordelingen skal ha rom for å tildele kapasitet til så kalt "rullerende planlegging" som ikke er en del av den årlige planleggingen, men som er ment å kunne tildeles løpende fire måneder før første tog skal kjøre. Formålet med "rullerende planlegging" er først og fremst å imøtekomme godstrafikk på jernbane sitt behov for kapasitet som etter sin art ikke kan planlegges lang tid i forveien. Forslaget reiser også mulighet for å søke om flerårige kapasitetsrettigheter for kapasitet innenfor rammeavtaler. Det er foreslått at det skal bli en rettighet for søkere som ønsker tilgang til å trafikkere jernbanenettet. Tildeling av kapasitet på strekninger som er allerede er overbelastet skal etter forslaget håndteres i den strategiske kapasitetsplanleggingen, og ikke som idag løses i sluttfasen av arbeidet med årlig kapasitetsfordeling. Forslaget legger fortsatt opp til at infrastrukturforvalter skal behandle konflikter om kapasitet med mekanismer som er forankret i konsensus mellom aktørene og de skal videre anvende en metode for prioritering av trafikk som vektlegger objektive, transparente og ikke- diskriminerende kriterier og metoder.

Det er også foreslått nye eller mer utfyllende bestemmelser på områder hvor det er antatt at dagens regelverk fungerer suboptimalt. Det foreslås blant annet regler om at planlegging av kapasitetsbegrensning som følge av arbeid på jernbanen skal bli en del av den strategiske kapasitetsplanleggingen. Det foreslås også bestemmelser som skal regulere endringsbehov av allerede tildelt kapasitet, herunder regler om økonomisk kompensasjon . For å nå målet om å tilrettelegge for flere grensekryssende transporter på jernbane er det også foreslått regler som etablere en rett for søkere til kapasitet om å søke på flere strekninger gjennom en enkel søknad og på et sted. Det er også foreslått bestemmelser som stiller krav til samarbeid mellom infrastrukturforvaltere og tjenesteleverandører som f.eks. terminaloperatører slik at søkere kan søke om infrastrukturkapasitet og kapasitet på tjenesteområdet på et sted. Rett til kapasitet på flere tilgrensende strekninger skal også gjelde ved endringer (av kapasitet). Det er samtidig foreslått regler om beredskapsplanlegging, trafikkledelse og krisehåndtering.

I forslag til nye bestemmelser om prosesser og forvaltning av infrastrukturkapasitet og trafikkledelse er det lagt opp til at det skal implementeres ved hjelp av digitale verktøy og tjenester. Det er foreslått at jernbaneinfrastrukturforvaltere har et felles grensesnitt og system som skal være kompatibelt og i tråd med direktiv (EU) 2016/ 797 (samtrafikkdirektivet).

Forslaget etablerer også utvidede bestemmelser for samordning mellom infrastrukturforvaltere og andre relevante aktører. En slik samordning vil i stor grad foregå gjennom en utvidelse av ENIM (European Network of Infrastructure Managers) som idag er en del av PRIME nettverket (Plattform of Rail Infrastructure Managers in Europe) og som forslås å få en sentral rolle i de nye bestemmelsene. Foruten ansvar for samordning, legger de nye bestemmelsene opp til at ENIM skal produsere et europeisk rammeverk for kapasitetsfordeling, herunder grensekryssende samordning av trafikkledelse, krisehåndtering og oppfølgning av ytelse på nettet. Dette rammeverket er ment å produseres i samarbeid med operative aktører på jernbaneområdet og andre interessenter og det er forventet at det skal inneholde felles prosesser og prinsipper. Det er også forventet at ENIM skal ta over hoveddelen av de funksjoner som godskorridororganisasjoner idag ivaretar (de deler som faller innenfor den reviderte TEN-T- forordningen). I praksis er det lagt opp til at mye av arbeidet som ENIM skal utføre skal håndteres av en nettverkskoordinator. Det er også foreslått bestemmelser som gir ENRRB (European Network of Rail Regulatory Bodies) en utvidet rolle i den forstand at de skal delta i konsultasjoner, formidle informasjon, overvåke og publisere råd og anbefalinger om utviklingen av det europeiske jernbanemarkedet. Forslaget er ikke ment å endre på beslutningskompetansen, som fortsatt skal ligge til de nasjonale reguleringsorganene. For å utføre disse oppgavene er det foreslått at ENRRB skal bestå av et styre med medlemmer fra de nasjonale reguleringsorganene og et sekretariat.

Endelig fremgår det av forslaget at det skal etableres en Performance Review Body (PRB), som blir et nytt organ som skal følge opp ytelsen på jernbanen og som skal ha rådgivende funksjon ovenfor Kommisjonen og som skal bestå av en objektiv gruppe med eksperter på jernbaneområdet.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Forslaget er ment å gis som en forordning. Forslag til forordning endrer SERA-direktivet og opphever godskorridorforordningen. Det kan bli behov for endringer i jernbaneloven og jernbaneforskriften , samt opphevelse av forskrift om gjennomføring av forordning (EU) nr. 913/2010 om et europeisk jernbanenett for konkurransedyktig godstransport . Hvilke konkrete endringer som må gjøres i norsk lovgivning må analyseres nærmere.

Det er ikke foreslått bestemmelser som etablerer noen overnasjonal myndighet med beslutningskompetanse, hverken ovenfor infrastrukturforvalter eller for reguleringsorgan. Det forutsettes i stedet at ENIM og deres oppgave med å utvikle felles rammeverk skal være normative, men ikke obligatoriske. Det er legges fortsatt opp til at de nasjonale infrastrukturforvaltere samarbeider mot en harmonisert implementering av forordningen. De nasjonale infrastrukturforvalterne skal fortsatt etter forslaget har ansvar for tildeling av kapasitet på jernbanenettet og inngå avtaler om ruteleier på sitt nett. Nasjonale overvåkningsmyndigheter skal fortsatt ha tilsynsmyndighet i de respektive medlemsland, men de skal ta hensyn til anbefalinger fra ENRRB i sitt operative arbeid. Men forslaget legger opp til at Kommisjonen innen fem år skal ta stilling til om det er behov for et unionsreguleringsorgan.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommisjonen har gjennomført en konsekvensanalyse av forslaget. Følgende trekkes frem:

- Ved økt harmonisering av kapasitetsfordeling og direkte gjeldende regler for forvaltning av jernbaneinfrastruktur er det forventet en trafikkøkning på det europeiske jernbanenettet på anslagsvis 4 % (tilsvarende 250 millioner togkm), beregnet til en verdi av 2,5 milliarder euro for jernbaneforetak.

- Etter forslaget er det antatt at infrastrukturforvalter må bære de største kostnadene ved en implementering av de nye bestemmelsene. Det er anslått en total kostnad på 1,6 milliarder euro, og det er kostnader i hovedsak knyttet til digitalisering av kapasitetsfordeling. For jernbaneforetak er det estimert en samlet kostnad på 435 millioner euro, som er knyttet til nye digitale verktøy for å søke om kapasitet. For øvrige relevante aktører som f.eks. terminaloperatører er kostnadene forventet å bli mindre (17 millioner euro til sammen).

- Regler om mer effektiv kapasitetsfordeling er antatt å lede til kostnadsbesparelser i størrelsesorden 420 millioner euro, samlet for jernbaneforetak og infrastrukturforvalter. Besparelser knyttet til punktlighet er anslått å være rundt 658 millioner euro for jernbaneselskapene, samtidig er det antatt at godsoperatører vil dra nytte av økt kapasitet og bedre punktlighet.

- Det er antatt at forslaget vil bidra til behov for færre fly- og vegtransporter som igjen vil lede til reduserte utslipp av CO2 (tilsvarende 3,3 milliarder euro) og en redusering i vegtrafikkulykker (tilsvarende 2,8 milliarder euro).

- For nasjonale myndigheter vil det være besparelser i forhold til et harmonisert regelverk, herunder også avskaffelsen av godskorridororganisasjonene (antatt til å være ca. 9 millioner euro). På den andre siden oppstår det kostnader knyttet til tilleggsoppgaver som følge av reguleringsmyndigheters deltagelse i ENRRB. For kommisjonen og andre nasjonale myndigheter er det estimert kostnader på ca. 33. millioner euro.

- Forslaget kan medføre administrative kostnader for særlig Bane NOR og Statens jernbanetilsyn.  Bane NOR er forberedt på at det vil komme endringer fordi forslaget fra Kommisjonen langt på veg er i tråd med det arbeidet som har vært gjennomført i forbindelse med TTR-prosjektet. Det fremgår ikke av forslaget hvordan eventuelle økte kostnader skal kompenseres, for. eksempel om de skal lempes over på de som tildeles nettleie, gjennom endrede grunnavgifter og påslag.

- Forslaget kan også medføre en mer samfunnsnyttig og effektiv utnyttelse av jernbaneinfrastrukturen, og dermed samfunnsmessige besparelser og gevinster.

- Øvrige administrative konsekvenser må vurderes nærmere når forslaget er videre behandlet.

Sakkyndige instansers merknader

SJT har vurdert at forslag til forordning ikke innebærer horisontale merknader i forhold til to- pilarstrukturen i EØS- avtalen. De peker samtidig på at det bør vurderes en rett til deltagelse for infrastrukturforvaltere og reguleringsorgan i EFTA- pilaren, til å delta både i ENIM og ENRRB. Dette kan sikres gjennom tilpasningstekster til EØS- avtalen protokoll 13 a. Tilsvarende mener SJT at ESA bør har adgang til å møte i ENIM og ENRRB. De peker også på at fagpersoner bør også sikres rett til deltagelse i det upartiske fagorganet PRB (Performance Review Body).

Jernbanedirektoratet er positive til endringsforslaget, og viser til at med innføringen av strategisk planfase, vil direktoratet kunne få en rolle i kapasitetsfordelingsprosessen gjennom å levere forventet trafikkmengde for en gitt ruteplanperiode til Infrastrukturforvalter ved oppstart av den strategiske fasen. Dette bidraget vil sikre en kobling mellom politiske beslutninger, og faktisk kapasitetsfordeling. Utvidelsen av kapasitetsfordelingsprosessen i tid, og utviklingen av nye tjenester vil skjerpe kravene til informasjon fra Infrastrukturforvalter og jernbaneforetakene. Dette vil styrke Jernbanedirektoratet i rollen som koordinator av jernbanesektoren. Endringsforslaget vil etter direktoratets syn styrke den politiske styringen av infrastrukturkapasitet, og det vil tilrettelegge for enklere koordinering av jernbanesektoren.

Bane NOR er i hovedsak positive til forslaget, da det gjenspeiler mye av det som europeiske infrastrukturforvaltere har arbeidet med over lengre tid i et eget prosjekt (Timetable redesign, TTR). og Vy har også gitt tilbakemelding om at de i utgangspunktet er positive, men har pekt på enkelte bestemmelser de mener bør justeres.

Innspill er vedlagt her.

Vurdering

Det foreslås etablert et sett grunnleggende rammer med de nye reglene, særlig knyttet til prosessen med tildeling av kapasitet. I hovedsak legger forslaget opp til at man går fra en etterspørselsbasert modell for søknad om infrastrukturkapasitet til en prosess med økende grad av planlegging i forkant. Det norske jernbanepolitiske modellen tar utgangpunkt at samfunnsøkonomisk effektive best oppnås gjennom at brukere av nettet har mulighet til å søke på ledig kapasitet, men etter forslaget skal infrastrukturforvalter tilby forhåndsplanlagte ruteleier hvor f.eks. avgangsfrekvens og stoppmønster i større grad er planlagt på forhånd. Det er også verdt å merke seg artikkel 47 i forslaget om en mer direkte forankring av hvordan man kan imøtekomme Forsvarets behov for kapasitet i krisesituasjoner og ved øvelser.

Forslaget om rullerende planlegging kan være en fordel for godstransport på jernbane, som ofte har behov for mer ad-hoc kapasitet. Samtidig er det usikkert i hvilken grad denne kapasitet blir spist opp av mulighetene for å inngå såkalte rammeavtaler, som særskilt kan ramme godstrafikken. Samtidig er det viktig at regelverket som regulerer tildeling av kapasitet på jernbane balanserer hensyn mellom optimalisering av jernbanekapasitet ut fra hvilke tjenester som gir størst mulig samfunnsnytte og behov for langsiktig rett til kapasitet på den ene siden og behov for fleksibilitet og tilpasning til økende og endra etterspørsel etter jernbanetransport på både person og godssiden.

Norge stiller seg i utgangspunktet positive til å en målsetning om å tilrettelegge for mer effektiv forvaltning av jernbaneinfrastruktur og fordeling av trafikk på jernbanenettet. Samtidig er det noen prinsipielle spørsmål som må følges opp nærmere i den videre behandlingen av kommisjonens forslag. 

For det første så innebærer forslaget hvis det blir vedtatt i sin nåværende form en stor endring fra dagens regelverk på flere områder, og det kan være grunn til å tro at den foreslåtte tidsplanen med implementering allerede 1. januar 2026 kan bli utfordrende for flere EU- land.  Videre kan det anføres at forslaget legger opp til at infrastrukturforvalterne får en sterkere posisjon i forhold til brukerne av nettet, sammenlignet med dagens regelverk, med mindre det ikke innføres rammer (inkludert samfunnsøkonomiske metoder) som sikrer at kapasitetsplanlegging fortsatt bygger på de faktiske ønsker og behov fra reisende, kjøpere av person og godstransport og ulike jernbaneselskap evne til å omsette disse hensyn til effektiv jernbanetransport.

Når det gjelder eventuelle tilpasningstekster i vedlegg 13 til EØS-avtalen, kan det være hensiktsmessig å følge samme systematikk som ble valgt ved innføringen av direktiv (EU) 2016/797 artikkel 51, som i det alt vesentlige har tilsvarende ordlyd som artikkel 72 i lovforslaget. Følgende tilpasningstekst ble da inntatt i punkt 37p:

(b) The following paragraphs shall be added in Article 51:
“4. The EFTA States shall participate fully in the committee, except for the right to vote.
5. The Chairman of the committee may invite the EFTA Surveillance Authority to participate as an observer, without voting rights.”

For Norge vil det være viktig å følge utviklingen av forslaget for å ivareta hensyn til at Norge i dag allerede har en høy utnyttelsesgrad på kapasitet, både mtp. person- og godsområdet knyttet til jernbane.

Forøvrig er det ikke identifisert horisontale utfordringer. Forslaget er i hovedsak i tråd med norske interesser og innspill fra sentrale bransjeaktører. Det ivaretar i sin nåværende form norsk kontroll over sentrale beslutningsprosesser ved kapasitetsfordelingen.

Forslaget antas å være EØS relevant og akspetabelt.

Status

Rettsakten ble lagt frem av Kommisjonen 11. juli 2023.  Det ble gjennomført en "feeback" høring på forslaget høsten 2023. For mer informasjon se kommisjonens hjemmesider.

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.