Drivstoffdirektivet (endring): Kvaliteten til bensin og dieselolje - reduksjon av drivhusgasser

Saksområde: Miljø: luft (EØS-avtalens vedlegg 20.3)

Sakstype: Direktiv

Behandlende organ: EFTA/EØS: vurderer EØS-relevans og -innlemmelse

Pakke: Energi- og klimapakken

Red. anm.: Klikk på lenken til "Pakke:" (over) for en samlet oversikt over faktaark på nettstedet Europalov knyttet til den lovgivende pakken som denne saken tilhører.

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.4.2011)

Sammendrag av innhold
Rettsakten ble vedtatt av Europarådet 6. april 2009. Rettsakten endrer direktiv 98/70 om kvaliteten på bensin og dieselolje, samt endring av direktiv 1999/32 om drivstoff til fartøy på innenlandske vannveier. Rettsakten innebærer at krav og standarder for flere typer drivstoff blir justert - til veitrafikk, anleggsmaskiner, traktorer og andre ikke-veigående mobile maskiner, samt fritidsfartøy unntatt til havs. Drivstoffkvalitetsdirektivet har tidligere bare omhandlet tekniske krav til drivstoffets innhold. Nytt med rettsakten er at det også innebærer en reduksjonsforpliktelse for leverandører av drivstoff om 6 % reduksjon innen 2020 av drivstoffets klimagassutslipp per energienhet i et livsløpsperspektiv.

Rettsakten gjelder ikke drivstoff for fartøy til havs. Rettsakten gjelder for fartøy på "innenlandske vannveier", som Norge definisjonsmessig ikke berøres av.

Rettsakten inneholder likelydende bestemmelser om biodrivstoff og bærekraft som rettsakten om økt bruk av fornybar energi (fornybardirektivet - 2009/28/EF) og må derfor ses i sammenheng med dette. Rettsaktens tilsiktede mål er å bidra til å bedre lokal luftkvalitet, samtidig som det skal bidra til å oppfylle EUs mål om reduserte klimagassutslipp i 2020.

Rapporteringsforpliktelser:
Rapporteringsplikten fremgår av art. 7a nr. 1. Den innebærer blant annet at leverandører av drivstoff er ansvarlige for overvåkning og rapportering av klimagassutslipp per enhet av energi fra drivstoffet eller energien som leveres til transportformene rettsakten dekker. Det skal som minimum rapporteres på totalt volum av hver type drivstoff eller energi, hvor det er kjøpt og dets opprinnelse, samt klimagassutslipp per enhet av energi i et livsløpsperspektiv. Rapporteringsplikten trer i kraft fra 1. januar 2011. Det skal årlig gis verifiserte rapporter til nasjonale myndigheter, jf. art. 7c.

Bindende krav til klimagassreduksjon:
Rettsaktens bestemmelser om klimagassreduksjon er hjemlet i art. 7a. Rettsakten pålegger medlemsstatene å sikre at leverandører av drivstoff reduserer drivstoffets klimagassutslipp per energienhet i et livsløpsperspektiv. Et livsløpsperspektiv vil si fra drivstoffets opprinnelse til prosessering og forbrenning, uavhengig av hvor i kjeden utslippene oppstår. Medlemsstatene skal iht. rettsaktens art. 7a nr. 2 (a) sikre at leverandørene innen 2020 reduserer disse utslippene med 6 % per enhet energi fra drivstoff og energi levert til de transportformene som rettsakten dekker, sammenlignet med 2010. Referanseverdien for reduksjonskravet er det gjennomsnittlige CO2-utslippet per energienhet fra fossile drivstoff i EU i 2010.

Medlemsstatene skal søke å oppnå 6 % reduksjonen så gradvist som mulig, og kan velge å sette milepælskrav (delmål) til leverandørene om å oppnå 2 % reduksjon innen 31. desember 2014 og 4 % reduksjon innen 31. desember 2017.

Medlemsstatene skal sikre at leverandører kan velge å overholde reduksjons-forpliktelsen gruppevis - jf. art. 7a nr. 4 - det vil si at 6 % kravet i praksis kan oppfattes som et bransjekrav. Det er ikke fastsatt hvordan reduksjonsforpliktelsen skal oppnås. Av rettsaktens fortale punkt 9 fremgår det at man ser for seg at reduksjonen oppnås gjennom for eksempel bruk av biodrivstoff, annet alternativt drivstoff, bruk av elektrisitet til transport, samt redusert fakling og reduserte utslipp under produksjon og raffinering av fossilt drivstoff. I følge art. 7a 1 skal medlemsstatene sikre at leverandører av elektrisk strøm skal kunne velge å bli med i oppnåelsen av reduksjonsforpliktelsen. For at elektrisk energi til veitrafikk skal kunne telle med til oppnåelse av reduksjonsforpliktelsen kreves det et pålitelig system for overvåkning og rapportering av energien som benyttes.

Indikative mål om ytterligere redusert klimagassreduksjon:
Videre skal landene iht. rettsaktens art. 7a nr. 2 (b) fastsette to indikative (rettslig ikke-bindende) mål for leverandørene om å redusere klimagassutslippene med ytterligere 2 % + 2 %, det vil si samlet opp til 10 %. Det legges opp til at det første indikative 2 % -målet kan nås gjennom enten "levering av energi" til transport (for eksempel elektrisitet til biler eller biodrivstoff) og/eller anvendelse av teknologi som kan redusere klimagassutslipp i et livsløpsperspektiv (for eksempel karbonfangst og -lagring). Det andre indikative målet om ytterligere 2 % reduksjon legges det opp til å nå ved kjøp av klimakvoter gjennom den grønne utviklingsmekanismen i Kyoto-protokollen (CDM). Disse kravene kan bli rettslig bindende for Norge ved en senere revisjon av rettsakten.

Bærekraftskriterier for biodrivstoff:

Biodrivstoff skal kun telle med til oppnåelsen av klimagassreduksjon i rettsaktens art. 7a hvis det tilfredsstiller angitte bærekraftskriterier likelydende med kriteriene i direktiv 2009/28 om fornybar energi.
(Kryssreferanse: se eget EØS-notat med mer detaljert omtale av biodrivstoff og bærekraft som gjelder for både dette direktivet (2009/30/EF) og for fornybardirektivet (2009/28/EF): http://www.regjeringen.no/nb/sub/europaportalen/eos-notatbasen/notatene/....)

Drivstoffspesifikasjoner
- Autodiesel skal inneholde maksimalt 8 % PAH.
- Fra 1. januar 2011 skal det være maksimalt 10 mg svovel/kg i drivstoff på de områdene rettsakten gjelder.
- I påvente av ny testmetode vil kravet til tilsetning av metall være maksimalt 6 mg mangan pr. liter bensin fra 1. januar 2011 og 2 mg fra 1. januar 2014.
- For å legge til rette for økt bruk av biodrivstoff i EU, gir rettsakten en ny standard for bensin, E10. Denne kan inneholde opptil 10 % etanol. I denne typen bensin tillates det en høyere andel oksygenater enn i vanlig bensin, noe som bl.a. forhindrer et uønsket høyt damptrykk og økte utslipp av VOC (bensindamp).
- Medlemsstatene må sørge for at leverandørene fortsatt tilbyr "vanlig bensin" med maksimalt 5 % innhold av bioetanol frem til 2013, og lenger hvis de anser det nødvendig.
- Videre vil vanlig diesel kunne inneholde opptil 7 % biodiesel (fatty acid methyl esther (FAME)) - B7.
- Medlemsstatene kan i tillegg tillate andre typer autodiesel på markedet med høyere andel biodiesel enn 7 % FAME.

Merknader
Rettsakten er hjemlet i EF-traktatens artikkel 95 og 175.

Gjeldende norsk regelverk og politikk på området:
Norge har gjennomført eksisterende direktiv 98/70/EF om kvaliteten til bensin og dieselolje med senere endringer, i forskrift av 1. juni 2004 om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) § 3-16 med vedlegg.

Eksisterende direktiv 1999/32/EF om svovelinnhold i ulike petroleumsprodukter er gjennomført i forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) kapittel 8 og i produktforskriften § 3-23.

I produktforskriftens § 3-16 tiende ledd stilles det krav om omsetning av minimum 3,5 % biodrivstoff i volum av omsatt drivstoff til veitrafikk. Det stilles i forskriftens § 3-16 siste ledd krav om rapportering av råstoff og opprinnelsesland for det omsatte biodrivstoffet. Klima- og forurensningsdirektoratet har sendt på høring forslag om gjennomføring av drivstoffkvalitetsdirektivet, og økning i omsetningspåbudet til 5 pst. fra 1. juli 2011.

Produktforskriftens § 3-16 stiller allerede i dag krav om maksimalt tillatt svovelinnhold på 10 mg/kg i autodiesel og anleggsdiesel fra 1. januar 2009.

I produktforskriftens § 3-16 tillates i dag maksimalt 11 % PAH i autodiesel. Dette må skjerpes til 8 % ved en implementering av rettsakten.

I medlemsland med lavere sommertemperaturer (Sverige, Danmark, Finland m.fl.) tillates det høyere damptrykk i bensin i sommerperioden på grunn av de klimatiske forholdene, jf. tilpasningsmulighetene (derogations) spesifisert i art. 3, nr. 4. Ved en implementering antas det at dette også vil kunne gjøres gjeldende for Norge, slik som for tidligere versjoner av direktivet. Behovet vil måtte dokumenteres overfor Kommisjonen.

Kravet om maksimalt 10 mg svovel/kg i drivstoff til anleggsmaskiner og traktorer er allerede innført i Norge. Kravet må utvides til også å omfatte fritidsbåter unntatt til havs (disse fyller normalt samme drivstoff som kjøretøy) og eventuelt andre fartøyer i innlands farvann.

Økonomiske og administrative konsekvenser:
Skjerpelsen av PAH-kravet i autodiesel og utvidelse av svovelkravet til også å gjelde fritidsbåter vil ikke gi vesentlige merkostnader for oljeselskapene.

Rettsakten stiller krav om at klimagassutslippene per energienhet for drivstoff skal reduseres med minimum 6 % mellom 1.1.2011 og 31.12.2020. Kostnadene som kan knyttes til gjennomføringen av rettsakten avhenger av det gjennomsnittlige klimagassutslippet per energienhet av fossilt drivstoff i EU i 2010 - som er referanse. Klima- og forurensningsdirektoratet antar at Norge ligger omtrent på gjennomsnittet i EU, men de kjenner per i dag ikke til dokumentasjon som stadfester dette.

Det er leverandørene av drivstoff som må velge løsningene for å redusere utslippene. Dette vil kunne bidra til å kostnadseffektivisere gjennomføring av krav til klimagassreduksjon fra drivstoff. Staten kan eventuelt velge å innføre tiltak og virkemidler for å påvirke hvordan reduksjonsforpliktelsen oppnås.

Økt omfang av lavinnblandet biodiesel (B7 og eventuelt B10) kan innføres uten vesentlig behov for ny infrastruktur og kostnader til dette. Behov for parallelle drivstofftyper - som fortsatt "vanlig bensin" (E5) samtidig med innføring av en ny kvalitet med økt etanolinnhold (E10) - kan gi noe økte distribusjons- og lagringskostnader.

Fornybardirektivet stiller krav om 10 % fornybar energi i transportsektoren i 2020. Vurderingen av de økonomiske konsekvensene av rettsakten er avhengig av bl.a. hvilke forutsetninger som legges til grunn for kostnadsallokeringen mellom rettsakten og fornybardirektivet for tiltak som gjennomføres. Vurderingen er også avhengig av hvilke konkrete løsninger aktørene i bransjen velger. Løsningene/tiltakene kan ha svært ulike kostnadsprofiler og avhenger av hvordan bransjen og/eller myndighetene går frem for å nå kravene.

Kostnadene ved innføring av bensintypen E10 er i hovedsak knyttet til økte distribusjons- og infrastrukturkostnader for å håndtere bioetanol - som har andre lagringskrav enn annet drivstoff. Kostnadene som kan tilskrives rettsaktens bestemmelser avhenger av kostnadsallokering mellom disse bestemmelsene og nasjonale myndigheters egne beslutninger om en opptrapping av det nasjonale omsetningspåbudet for biodrivstoff til 5 %, som forventes å innebære økt omsetning av bioetanol.

Kostnadene knyttet til kravet om 6 % klimabesparelse for drivstoff og energi til transport kan ha svært ulike kostnadsprofiler avhengig av hvordan bransjen velger å tilpasse seg dette kravet og kravene i fornybardirektivet. Det er vanskelig å vurdere på nåværende tidspunkt, men kostnadene må antas å være betydelige. Et kostnadseksempel: dersom hele 6 % kravet oppfylles gjennom økt bruk av biodrivstoff som tilfredsstiller bærekraftskriteriene, så kan kostnadene grovt regnet anslås til opp mot rundt 3-4 kroner pr liter biodrivstoff i 2020 (ref. Klimakur - underlagsrapport "Vurderering av biodrivstoff i transportsektoren - Tiltak, virkemidler, effekter og kostnader i 2020 og 2030" - http://www.klimakur2020.no/Global/Vurdering%20av%20biodrivstoff%20i%20tr...). Dersom en legger til grunn at utslippene av klimagasser reduseres med 60 pst. ved overgang til biodrivstoffene, vil det innebære at omsetningen av biodrivstoff må utgjøre 10 %. av energimengden i det drivstoffet som omsettes i sektorene som berøres av rettsakten. For veitrafikken kan det antas at dette vil utgjøre en årlig merkostnad på om lag 1 mrd. kroner i 2020. Dette er kostander som kommer i tillegg til merkostnader ved gjennomføring av et nasjonalt omsetningspåbud på 5 volumprosent biodrivstoff.

Dette er bare ett av flere mulige regneksempler på hva 6 %-kravet kan gi i økte kostnader. Da det er mange måter bransjen både nasjonalt og internasjonalt kan velge å tilpasse seg på, er det vanskelig å gi noe presist anslag over økte drivstoffkostnader eller fordeling på ulike drivstofftyper - og eventuell annen energi til transport. Det må imidlertid forventes kostnadsøkning av betydning. Dette vil også kunne gi økte kostnader for det offentliges kjøp av drivstoff/ transportenergi og transporttjenester - både statlige kjøp og kommunale og fylkeskommunale transportutgifter til blant annet kollektivtransport. Eventuelle budsjettkonsekvenser må behandles i de ordinære budsjettene. Det må antas at kostnadsbildet blir klarere frem mot 2020, når bransjen både i Norge og i utlandet etter hvert tilpasser seg kravene i rettsakten.

Rettsaktens krav til overvåkning og rapportering av utslippene av klimagasser fra alt drivstoff/energi ut fra livsløpsperspektiv vil medføre økte kostnader for drivstoffbransjen og oljeselskapene. Rettsakten vil også medføre noe økte administrative kostnader for miljømyndighetene knyttet til drifting og utvikling av et utvidet kontroll- og rapporteringssystem.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten ble behandlet i EØS-spesialutvalget for miljø den 18. juli 2007, 4. juni 2009 og 22. oktober 2009. Det ble også redegjort for den i referansegruppen for miljø den 3. juni 2009 og den 11. oktober 2009.

Rettsakten ble i mai 2009 forelagt et utvalg høringsinstanser. Kun to av disse, Norsk Petroleumsinstitutt (NP) og Norsk Bioenergiforening (NoBio), hadde kommentarer:
- NoBio var generelt positive til en implementering av rettsakten i Norge, men mente at utslippsfaktoren for fossilt drivstoff (annex IV - C (pkt.19)) er satt for lavt, noe som gjør at biodrivstoff kommer ut med lavere klimanytte enn det de mente er representativt. Norsk Petroleumsinstitutt oppfordret norske myndigheter til å følge internasjonale standarder for drivstoffinnhold, samt delta i utviklingen av bærekraftskriterier for biodrivstoff, særlig i sammenheng med indirekte arealendringer.
- NP anførte også at Norge må defineres inn i kategorien land som på grunn av lave sommertemperaturer kan ha høyere damptrykk (RVP). Norge må i så fall søke om en tilpasning for å få ha et slikt høyere damptrykk (jf. art. 3, nr 4 og 5).

Utkast til forskriftsendring for implementering av blant annet denne rettsakten ble sendt på høring 22. november 2010 med høringsfrist 10. januar 2011. Høringssvarenen var i all hovedsak positive. Høringssvarene er i all hovedsak positive til innføring av direktivets krav i Norge. Det understrekes at Norge må få mulighet til å benytte unntaksbestemmelsene i direktivet for damptrykk for kalde land (jf. direktivets art. 3, nr. 4 og 5), tilsvarende som for EU-land.

Status
Rettsakten ble vedtatt 6. april 2009 av Europarådet, og ble publisert i Official Journal den 5. juni 2009. Kommisjonen godtok Europaparlamentets endringer etter 1. gangs lesing. Rettsakten skal være implementert i medlemslandene innen 31.desember 2010. Rettsakten er til vurdering i EØS/EFTA-landene.

Forskriftsendring som blant annet omfatter en implementering av kravene i rettsakten ble sendt på høring av Klima- og forurensningsdirektoratet 22. november 2010. Høringsfristen var 10. januar 2011. Høringssvarene er i all hovedsak positive til innføringen av direktivets krav i Norge. Det understrekes at Norge må få mulighet til å benytte unntaksbestemmelsene i direktivet for damptrykk for kalde land (jf. direktivets art. 3, nr. 4 og 5), tilsvarende som for EU-land.