Driftsbegrensninger knyttet til støy i lufthavner

Ansvarlig departement: Samferdselsdepartementet

Sakstype: Forordning

Behandlende organ: Europaparlamentet og Rådet: behandler nye forslag

Saksområde: Transport - sivil luftfart (EØS-avtalens vedlegg 13.6)

Forslaget er ett av tre regelverksforslag i Kommisjonens ”lufthavnpakke” som skal sikre tilstrekkelig kapasitet på de store lufthavnene i Europa. Forordningen vil erstatte råds- og parlamentsdirektiv 2002/30/EF om regler og prosedyrer for innføring av støyrelaterte driftsbegrensinger på lufthavner i Fellesskapet. Både det gjeldende regelverket og forslaget gjelder bare for lufthavner med mer enn 50 000 sivile flybevegelser per år – dvs. bare for de fire største norske lufthavnene.

Forslaget gjelder bare for lufthavner med mer enn 50 000 sivile flybevegelser per år (unntatt militære flygninger og andre statlige flygninger, helikopter, luftfartøy med lavere maksimal startvekt enn 34 tonn eller 19 passasjerer).

Hovedformålet er å kartlegge støysituasjonen ved de berørte lufthavnene og å sørge for at eksisterende og nye støytiltak er tilstrekkelige, men heller ikke går lenger enn nødvendig. Det foreskrives en helhetlig vurderingsmetodikk som (med basis i policy-dokumenter fra den globale organisasjonen ICAO) kalles ”Balanced Approach” (heretter ”balansert metode”). Målet er å sikre den mest kostnadseffektive kombinasjonen av fire tiltaksformer: (1) Reduksjon av støy fra kilden (luftfartøyet), (2) arealplanlegging på og rundt lufthavnene, (3) støybegrensende operative prosedyrer, og (4) direkte restriksjoner på operasjonene.

For dette formålet skal det utpekes en eller flere myndigheter som har kompetanse til å fastsette operative restriksjoner, samt en uavhengig klageinstans.

Selve vurderingen av støysituasjonen skal skje i medhold av reglene i direktiv 2002/49/EF, nasjonale og regionale regler. Det forutsettes klart at nasjonale myndigheter beholder myndigheten til å definere hva som er akseptabel støy. Samtidig stilles det klar krav til kvaliteten på de vurderingene og avveiningene som foretas, og de prosedyrene som følges. Når nye tiltak vurderes skal myndighetene skal sørge for tilstrekkelig datagrunnlag og åpenhet og involvering av berørte (flyplassen selv, naboer, flyselskaper, ytere av flysikringstjenester og Nettverksforvalteren etter forordning (EU) nr. 677/2011).

Beslutninger skal baseres på støyegenskaper fastlagt i forbindelse med sertifisert. Kommisjonen kan be om informasjon om et flys støyegenskaper på hver enkelt flygning. Opplysningene vil bli lagret i en sentral database og verifisert av EASA.

Dersom et tiltak går ut på å forby, eller å legge restriksjoner på, bruken av de mest støyende flyene (”marginally compliant aircrafts” som typisk er hjemmehørende i u-land) skal det foretas en forholdsmessighetsvurdering som gjør at en unngår for alvorlige konsekvenser for enkeltselskaper. I enkelttilfeller kan det uansett tillates bruk av slike fly basert på en konkret rimelighetsvurdering.

Det kanskje mest interessante, og potensielt mest krevende ved forordningen, er at Kommisjonen skal kunne granske beslutninger om støytiltak før de gjennomføres, og om nødvendig kreve utsatt (”suspend”) iverksettelse. Disse vurderingene skal kunne gjelde etterlevelsen av forordningens kvalitetskrav. Den kan ikke overprøve selve den standarden som følger av nasjonale eller regionale regler. Kommisjonen plikter å involvere medlemslandene (ny komitologi - TFEU artikkel 291 nr. 3) før den tar en beslutning i tråd med rådgivningsprosedyren i forordning (EU) nr. 182/2011 artikkel 4. Medlemsstane har med andre ord ikke formell myndighet til å stanse en beslutning. Den aktuelle komitologikomiteen er den komiteen som er opprettet i medhold av forordning (EF) nr. 1008/2008 – den generelle markedsreguleringsforordningen for luftfarten.

Ellers er det interessant å se at Kommisjonen ber om å få delegert myndighet til å endre visse definisjoner, standarder og metoder nevnt i forordningen selv i tråd med prinsippene TFEU artikkel 290.

Merknader
Det direktivet forordningsutkastet vil erstatte er gjennomført i norsk rett ved forskrift 9. januar 2006 nr. 22 om innføring av støyrelaterte driftsbegrensninger ved norske flyplasser (BSL E 2-3). Den er hjemlet i luftfartsloven § 9-1 og § 16-1.

Denne forskriften samspiller med reglene om behandling av konsesjoner og teknisk-operativ godkjenning til lufthavner i luftfartslovens kapittel 7. Det følger av lovens § 7-6 at konsesjon bare må gis dersom det er forenlig med allmenne hensyn, og av § 7-7 følger det at konsesjon gis på de vilkår som finnes påkrevd – herunder støymessige vilkår. I tillegg inneholder forskrift 11. januar 2007 nr. 40 om konsesjon for landingsplasser regler om hvilket innhold en konsesjonssøknad skal ha, samt en del andre formelle krav. Det materielle skjønnet som foretas ved tildeling eller endring av konsesjon gjøres direkte på grunnlag av de skjønnsmessige kriteriene i loven.

For Oslo lufthavn, Gardermoen er det fastsatt en egen forskrift om støy som inneholder relativt detaljerte krav til flyoperasjonene på lufthavnen. Videre samspiller de nevnte luftfartsreglene med reglene om støy i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning som gjennomfører direktiv 2002/49/EF, de generelle reglene om arealplanlegging i plan- og bygningsloven, samt reglene om konsekvensutredning. Endelig sampiller de med forvaltningslovens regler – særlig dersom tiltaket har form av et enkeltvedtak.

Forslaget er nokså uklart. Departementet har foretatt følgende foreløpige vurderinger av elementer som det er grunn til å se nærmere på:

• Det er ikke lenger tilstrekkelig at en avgjørelse om et støytiltak (som har karakter av et enkeltvedtak) skal kunne påklages. I tillegg må klageorganet være uavhengig. Uavhengighetskravet er ikke spesifisert (slik vi har sett i andre regelverk), og det kan derfor tolkes dit hen at klage fra tilsynsmyndighet til overordnet departement er tilstrekkelig.
• Det er nytt at ikke bare nye tiltak, men også eksisterende støytiltak skal kartlegges og vurderes. De økonomiske konsekvensene av dette må kartlegges.
• Kommisjonens (for Norge: ESA) gis rett til å kontrollere om de faglige vurderingene som ligger til grunn for beslutningen tilfredsstiller de kravene til dokumentasjon og begrunnelse som følger av forordningen. Det skal fremdeles være opp til nasjonale og lokale myndigheter å bestemme hva som er akseptabel støy (den materielle normen). Kommisjonen (ESA) skal bare kunne vurdere om de prosessuelle kravene i forordingen er tilfredsstilt.

De foreløpige vurderingene tilsier at forordningen ikke gjør det nødvendig med lovendring. Derimot krever den at den eksisterende forskriften om støyrelaterte driftsbegrensninger blir endret. Det er ikke naturlig å si at forslaget griper vesentlig inn i norsk handlefrihet.

Sakkyndige instansers merknader
Luftfartstilsynet tar som utgangspunkt at utkastet ikke er helt klart, men at det i stor grad ser ut til å inneholde krav om formalisering av prosedyrer som følges allerede i dag. Dermed er det ikke riktig å si at kostnadene ved å følge reglene i forordningen er en konsekvens av den.

Vurdering
Fremstillingen under Beskrivelse viser at forslaget på mange måter bryter med eksisterende norsk regelverkstruktur. Innholdsmessig må det likevel kunne sies at de ideene og formålene som ligger bak regelverket er i tråd med gjeldene norsk politikk. Luftfartslovens konsesjonsregler og plan- og bygningslovens planregler legger nettopp opp til den formen for helhetsvurdering som forordningen foreskriver.

Departementet er ikke ferdig med å kartlegge konsekvensene av forordningen. Luftfartstilsynets foreløpige vurderinger tyder på at kravene ikke avviker vesentlig fra gjeldende praksis. For eksempel ble det ved fastsettingen av støyforskriften for Gardermoen fulgt prosedyrer som likner mye på de forordningen foreskriver.

Politisk sett er muligens Kommisjonens (ESAs) myndighet til å overprøve de faglige sidene av nasjonale støyvurderinger (ikke selve støystandarden) den mest krevende delen av forslaget. Utgangspunktet er at arealplanlegging og fastsettelse av støynormer er, og skal forbli, et nasjonalt anliggende. Spørsmålet er om behovet for å sikre tilstrekkelig samlet kapasitet på de europeiske lufthavnene – i et globalt marked – tilsier at Kommisjonen bør ha en overordnet rolle som kontrollør av at dette helhetsperspektivet er tilstrekkelig vektlagt ved de nasjonale vurderingene.

Det er ikke nytt at Kommisjonen (ESA) skal kunne foreta faglig kontroll av støytiltak. En liknende bestemmelse om begrensning av trafikkrettigheter på grunn av miljøproblemer finnes allerede i forordningen (EF) nr. 1008/2008 om felles regler for lufttransporttjenester i Fellesskapet. Bestemmelsen er en videreføring fra forordning (EF) nr. 2408/92 som var med i EØS-avtalen helt fra starten av.

Basert på artikkel 7 nr. 1 i utkastet synes det klart at nasjonale og lokale myndigheter fremdeles skal kunne definere hva som er akseptabel støy. I prinsippet er det mulig å skille mellom myndigheten til å fastsette slike regler og Kommisjonens myndighet til å kontrollere at det er foretatt en forsvarlig vurdering av det enkelte støytiltaket som bygger på de prinsippene som fremgår av forordningen og som tar tilbørlig hensyn til behovet for å utnytte den samlede kapasiteten på europeiske lufthavner. Men grensen er ikke klar, og det endelige regelverket bør gjøres klarere enn forslaget er.

Den praktiske betydningen for Norge er trolig liten. Norske lufthavner har generelt sett små kapasitets- og støyproblemer. Og selv på de fire største lufthavnene forslaget vil gjelde for er det en svak sammenheng mellom lokale støytiltak og den samlede kapasiteten på europeiske lufthavner. Det er derfor liten grunn til å frykte at et overnasjonalt organ skulle ha vesentlige innvendinger til de faglige vurderingene norske myndigheter foretar.

Etter systemet i EØS-avtalen skal det overnasjonale organet normalt være ESA – i stedet for Kommisjonen. Vi ser foreløpig ikke avgjørende grunner for å avvike fra denne ordningen. Men det felleseuropeiske aspektet ved forslaget tilsier at de to må samarbeidet tett.

Luftfartstilsynet har opplyst at det årlig bare lander 1 til 2 fly støyende fly som nevnt i artikkel 2 nr. 4 (”marginally compliant”) i Norge. Bestemmelsene om slike fly i utkastet (se artikkel 8 og 9) må derfor kunne sies å være uten praktisk betydning.

Forordningen er EØS-relevant. En foreløpig vurdering tilsier også at den er akseptabel, men et endelig standpunkt krever grundigere vurderinger.

Status
Kommisjonen la frem sitt forslag 1. desember 2011. Det danske formannskapet i Rådet har signalisert at de vil prioritere lufthavnpakken, men har ikke sagt noe konkret om utkastet til støyforordning. Forslaget har foreløpig ikke vært behandlet verken i Rådet eller i Parlamentet. Utkastet har ikke vært sendt på høring i Norge, men Samferdselsdepartementet har uformelt vært i kontakt med Luftfartstilsynet og Avinor AS.