I desember 2020 besluttet EU å forsterke sitt overordnede klimamål for 2030 fra et kutt på 40 prosent fra 1990 til et mål om å kutte nettoutslippene med 55 prosent fra 1990. Det følger av EUs klimalov at netto karbonopptak kan bidra til måloppnåelsen med inntil 225 millioner tonn CO2-ekvivalenter (2,2 prosent av utslippene EU) i 2030, men at EU skal ta sikte på et høyere netto opptak enn dette i 2030, i tråd med målet om klimanøytralitet i 2050. Et forsterket klimamål krever forsterket klimaregelverk. Temaet for dette EØS-notatet er Kommisjonens forslag til endringer i skog- og arealbruksregelverket ("land use, land use change and forestry" – med forkortelsen LULUCF).

Forslaget til endringer i skog- og arealbruksregelverket inngår i det EU har kalt «Fit for 55»-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholder forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. Selv om de enkelte rettsaktene i pakken behandles hver for seg gjennom EØS-prosessen er det viktig å være klar over at det er koblinger mellom de ulike rettsaktene. I arbeidet med å utarbeide regelverket vil EU være opptatt av å se de ulike rettsaktene i sammenheng; endringer i ett forslag kan gjøre det nødvendig med endringer i et annet forslag.

Sammendrag av innhold

Kommisjonens forslag tar sikte på å forsterke bidraget fra skog- og arealbrukssektoren til EUs overordnede klimaambisjon for 2030. Det foreslås et mål om å øke det samlede netto-opptaket i skog- og arealbrukssektoren i EU til 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2030. Dette er 42,3 millioner tonn høyere en gjennomsnittsopptaket i EU i perioden 2016-2018 (267,7 millioner tonn CO₂) og 85 millioner tonn høyere enn det opptaket i EU i 2030 som følger av dagens forpliktelser for medlemslandene (225 millioner tonn CO₂). Det foreslås å slå sammen jordbruk og skog- og arealbrukssektoren til en ny landsektor fra 2031 med mål om klimanøytralitet for denne sektoren i 2035.

Forslaget omfatter også andre forhold som skal bidra til en vellykket gjennomføring. Kommisjonen går blant annet inn for forsterket resultatmåling og -oppfølging, medlemslandene skal melde inn helhetlige klimaplaner for arealsektoren og regelverket skal samtidig sikre bedre samordning med annen politikkutforming blant annet på områdene naturmangfold og bioenergi.

De nye målene er reflektert i forslaget til endringer i artikkel 4 i Regulation (EU) 2018//841 (LULUCF-forordningen), og innføres i tre trinn:

2021-2025:

Dagens regelverk gjelder ut 2025 med minimale endringer. Altså gjelder fortsatt forpliktelsen om at utslippene ikke skal overskride opptaket i sektoren (ofte kalt "netto-null-forpliktelsen"), basert på de særlige bokføringsreglene i dagens LULUCF-forordning for de seks arealkategoriene (påskoging, avskoging, forvaltet skog, dyrket mark, beitemark og våtmark (obligatorisk fra 2026)) i sum for perioden 2021-2025. For arealkategorien forvaltet skog betyr det at netto opptak fortsatt blir målt opp mot en fremoverskuende referansebane (forest reference level – FRL), slik at det er differansen fra referansebanen som bokføres som opptak eller utslipp fra denne arealkategorien opp mot netto-null-forpliktelsen.

2026-2030:

• Kommisjonen foreslår et mål om å øke det samlede netto opptaket i skog- og arealbrukssektoren i EU til minst 310 millioner tonn CO₂-ekv. i 2030.
• Medlemslandene får hver sine årlige mål for perioden 2026-2030 som til sammen skal sikre at EU når målet om 310 millioner tonn i 2030.
  • Medlemslandenes mål for 2030 er beregnet med utgangspunkt i National Inventory Report til FN 2020 (NIR2020) og fremgår av anneks IIa. Utregningen av disse målene er basert på at hvert medlemsland skal opprettholde det opptaket landet hadde i perioden 2016-2018 (gjennomsnittet), og i tillegg øke opptaket utover dette nivået for å ta sin andel av differansen mellom EUs opptak i 2016-2018 (267,7 Mt) og målet om 310 Mt i 2030. Forslaget er at hvert medlemsland skal ta en prosentvis andel av denne differansen som er lik medlemslandets prosentvise andel av "forvaltet areal" ("managed land") i EU.
  • Medlemslandenes årlige mål fra 2026 til 2029 vil bli beregnet i 2025, basert på det enkelte lands verifiserte klimagassregnskap for årene 2021, 2022 og 2023. De årlige målene vil ligge på en lineær bane som starter i 2022. Nivået i 2022 er det gjennomsnittlige opptaket i perioden 2021-2023, og sluttpunktet er medlemslandets mål for 2030 (se forrige kulepunkt). 

   

• Referansebanen for forvaltet skog og de andre særlige bokføringsreglene i dagens LULUCF-forordning faller bort fra 2026. Vurderingen av om medlemslandene når sine nasjonale mål for 2026-2030 gjøres på grunnlag av data om utslipp og opptak i de nasjonale klimagassregnskapene slik de rapporteres til FN (skog, dyrket mark, beite, vann og myr, bebyggelse og annen utmark).

2031-2035:

CO₂ og metan fra beite og dyrket mark inngår i dag i skog- og arealbrukssektoren, mens utslipp av metan og lystgass fra jordbruksaktiviteter inngår i jordbrukssektoren. Kommisjonen foreslår at disse utslippene fra 2031 skal samles i en helhetlig landsektor som inkluderer jordbruk, skogbruk og annen arealbruk ("agriculture, forestry and land use" – med forkortelsen AFOLU).

Målet er at AFOLU-sektoren skal være klimanøytral i EU samlet sett i 2035. Kommisjonen skal i 2025 foreslå hvordan hvert medlemsland skal bidra til å nå dette målet, basert på informasjon innsendt av landene selv i 2024. Fra 2035 skal AFOLU-sektoren etter planen gi gradvis større netto opptak frem mot 2050. Dette er sentralt for å balansere resterende utslipp i andre utslippssektorer og dermed bidra til EUs mål om klimanøytralitet i 2050.

Flere karbonlagrende produkter inkluderes

Per i dag kan medlemslandene bokføre karbonlagring i trelast, trebaserte paneler og papir- og kartongprodukter (Harvested Wood Products, HWP). Kommisjonen foreslår å inkludere flere produkter som lagrer karbon (byggmaterialer, fibre/polymerer), basert på IPCCs retningslinjer som er vedtatt av FNs klimakonvensjon.

Nye insentivordninger for å øke opptaket

Kommisjonen varsler at den vil legge frem forslag til nye insentivordninger som skal sikre at private aktører styrker innsatsen for å øke opptaket i skog- og arealbrukssektoren. Det vises spesifikt til ordninger som frem mot 2030 skal gi insentiver til "carbon farming" og etablering av et felles system for sertifisering av økt opptak. Samtidig vil det være et mål å unngå reduksjon i karbonlagrene. Slike initiativ forutsetter mer dekkende resultatmåling. Kommisjonen vil legge frem en handlingsplan for både "carbon farming" og sertifisering innen utløpet av 2021.

Fleksibilitet

Medlemslandene vil fortsatt kunne bruke kvoter fra innsatsfordelingsforordningen (ESR) til å oppfylle forpliktelsene under LULUCF-forordningen (artikkel 12 nr. 1), og overføre overskuddsopptak til andre land innenfor systemet (artikkel 12 nr. 2) – her foreslås det ingen endringer.

Når det gjelder muligheten til å bruke overskuddsopptak i LULUCF-sektoren til å oppfylle forpliktelsene under innsatsfordelingsforordningen (ESR), vises det til EØS-notat om endringene i ESR.

Medlemsland som i perioden 2021-2025 har høyere opptak enn utslipp i skog- og arealbrukssektoren (altså et netto opptak utover forpliktelsen om netto null utslipp) kan etter dagens regler spare overskuddet og bruke det til å oppfylle forpliktelsen for perioden 2026-2030. Kommisjonen foreslår å fjerne denne sparemuligheten (ved å slette artikkel 12 nr. 3 i LULUCF-forordningen).

Dagens regler inneholder en kompensasjonsmekanisme for kategorien forvaltet skog (artikkel 13): Land som får et beregnet utslipp fra forvaltet skog, når rapportert opptak i skogen sammenlignes med referansebanen (FRL), kan kompensere dette utslippet etter nærmere bestemmelser, og opp til nivået fastsatt i anneks VII (for Norges del til sammen 35,5 millioner tonn for perioden 2021-2030). Denne kompensasjonsmekanismen blir i Kommisjonens endringsforslag begrenset til perioden 2021-2025. Dette henger sammen med at referansebanen for skog utgår fra 2026 (se ovenfor). Siden tidsperioden for mekanismen blir halvert, blir også maksimumsnivået for kompensasjonen halvert. Kompensasjon etter artikkel 13 forutsetter at EU samlet sett når netto-null målet for perioden (slik er det i dag, og her foreslås ingen endring).

Siden kompensasjonsmekanismen for forvaltet skog i artikkel 13 utgår i perioden 2026-2030, blir det for denne perioden i stedet foreslått en ny kompensasjonsmekanisme i art 13b for å hjelpe medlemsland med å håndtere usikkerhetene i sektoren, særlig fra naturkatastrofer. Den vil virke etter lignende prinsipper som i dagens artikkel 13, men virkeområdet blir utvidet fra forvaltet skog til alle seks arealkategorier. Land som har et samlet netto opptak i LULUCF-sektoren, men der opptaket er lavere enn forpliktelsen, kan bruke fleksibilitetsmekanismen (kompensasjon) etter artikkel 13b til å oppfylle forpliktelsen, forutsatt at landet har brukt opp annen tilgjengelig fleksibilitet. Kompensasjon etter artikkel 13b er betinget av at EU samlet sett oppfyller målet om et opptak på 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2030 og de årlige målene frem mot 2030. Usikkerheten knyttet til denne betingelsen for kompensasjon er større enn etter dagens regler og dagens kompensasjonsmekanisme i artikkel 13 (se ovenfor), siden målene i perioden 2026-2030 er mer ambisiøse/krevende for EU samlet sett enn dagens netto-null mål.

I vurderingen av om EU-målet er oppfylt skal Kommisjonen bestemme – basert på effekten av naturlige forstyrrelser (f.eks. skogbrann eller insektangrep) – om man skal inkludere inntil 20 % av overskuddsopptaket fra perioden 2021-2025, som medlemslandene ikke lenger har mulighet til å spare (se ovenfor).

Kompensasjonen etter artikkel 13b kan for hvert medlemsland som hovedregel maksimalt utgjøre halvparten av beløpene i anneks VII, det vil si til sammen 178 millioner tonn CO2-ekv. for hele EU. Artikkel 13b nr. 5 gir imidlertid mulighet for en tilleggskompensasjon for land som får problemer med måloppnåelsen pga naturlige forstyrrelser. Tilleggskompensasjon er betinget av at andre medlemsland ikke bruker opp sin kompensasjonsmulighet i anneks VII. Ubrukt kompensasjon kan da gis til medlemsland som har opplevd naturlige forstyrrelser. Hvis behovet for kompensasjon overstiger ubrukt kompensasjon, skal den ubrukte kompensasjonen fordeles forholdsmessig mellom landene med behov for kompensasjon.

Etterlevelse og sanksjoner

Med overgangen til årlige nasjonale mål for netto opptak i perioden 2026-2030, foreslår Kommisjonen å innføre lignende håndhevingsprinsipper som i dagens innsatsfordelingsforordning. Hvis et land ikke oppfyller de årlige målene for perioden 2026-2030, etter at fleksibilitetsmekanismene er regnet inn, må landet ta med seg dette etterslepet pluss et straffepåslag på 8 prosent for etterfølgende år. Etterslepet og påslaget blir altså lagt på toppen av det nasjonale målet for det etterfølgende året. Denne nye sanksjonen skal erstatte regelen i dagens innsatsfordelingsforordning om at land som ikke oppfyller netto null-forpliktelsen, får et tilsvarende fratrekk i tildelingen av utslippsenheter i innsatsfordelingen.  

Endringer i styringssystemforordningen (2018/1999)

Styringssystemforordningen inneholder reglene for overvåking og rapportering av utslipp og opptak i LULUCF-sektoren og for å kontrollere medlemsstatenes fremdrift mot målene i sektoren. Kommisjonen har foreslått noen endringer i styringssystemforordningen som reflekterer endringene i LULUCF-forordningen, bl.a. at Kommisjonen skal foreta en revisjon av landenes klimagassregnskap i 2025 som grunnlag for å fastsette de årlige nasjonale målene for LULUCF-sektoren for perioden 2026-2030.

Det reviderte LULUCF-regelverket vil innebære behov for forsterket resultatkontroll (MRV) sammenlignet med gjeldende regelverk, noe som følges opp gjennom endringer i anneks V. Resultatkontrollen skal sikre bedre kobling mellom valg av driftspraksis eller arealbruk og effekten det har på opptak/lagring av karbon og naturmangfold.

Merknader
Rettslige konsekvenser

LULUCF-forordningen faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde fordi den utgjør en del av rammeverket for samarbeid på statlig nivå for å oppfylle EUs felles utslippsmål. Rettsakten overlater dessuten til medlemsstatene å vedta egnete virkemidler og tiltak nasjonalt for å sikre måloppnåelse. Gjeldende LULUCF-forordning (forordning (EU) 2018/841) er imidlertid innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter, jf. EØS-komitébeslutning nr. 269/2019. Ved en videreføring av dagens klimasamarbeid med EU, vil Norge måtte delta i den forsterkede versjonen av LULUCF-forordningen. Når rettsakten er formelt vedtatt vil den i så fall måtte innlemmes i EØS-avtalens protokoll 31 gjennom en EØS-komitébeslutning som gir EU-regelverket anvendelse på Norge. 

Rettsakten er bindende på statlig nivå og krever ikke gjennomføring i norsk rett.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er minimale endringer i reglene for perioden 2021-2025. For denne perioden vil det derfor ikke være vesentlige endringer i de administrative eller økonomiske konsekvensene av å delta i det forsterkede LULUCF-regelverket.

For perioden 2026-2030 må det vedtas årlige mål om nivået på nettoopptaket for Norge for hele LULUCF-sektoren, hvis Norge skal delta i det forsterkede regelverket. Det vises til beskrivelsen ovenfor av hvordan Kommisjonen har regnet ut målene for EUs medlemsland. Miljødirektoratet har gjort foreløpige beregninger av hvilke mål Norge kan forvente i henhold til EU-kommisjonens forslag. Det er også regnet på mulig gap mellom dette målet og forventet utvikling basert på de mest oppdaterte framskrivningene, sammenlignet med situasjonen etter dagens regler (netto-null-målet). Det må understrekes at beregningene bare gir en indikasjon på mulige konsekvenser av det foreslåtte regelverket. Beregningene er basert på klimagassregnskapet for 2020 (NIR 2020) og framskrivninger gjort av Nibio i 2019. Data- og metodeforbedringer i det nasjonale klimagassregnskapet og i framskrivningene vil endre hele tidsserien, og dette kan gi store utslag i Norges mål for 2030 og gapet mellom mål og framskrevet utslipp/opptak.

De foreløpige beregningene viser at Norge anslagsvis vil kunne få en forpliktelse om å øke sitt årlige nettoopptak med 1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter innen 2030 fra det historiske gjennomsnittet i perioden 2016-2018 på 22,8 millioner tonn. Norges mål for 2030 blir dermed 24,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Det samlede gapet for perioden 2021-2030 basert på NIR2020 (dvs. differansen mellom årlige mål og fremskrevne utslipp og opptak) – uten bruk av fleksible mekanismer – anslås til 32 millioner tonn CO₂-ekvivalenter med nytt regelverk. Til sammenlikning er dette anslått til 27 millioner tonn etter dagens regler. Økningen på 5 millioner tonn skyldes endringene i regelverket for perioden 2026-2030.

Gapet til Norges mål basert på nytt regelverk vil sannsynligvis bli større hvis målet beregnes ut fra tallene i klimagassregnskapet for 2021 (NIR 2021) i stedet for regnskapet for 2020 (NIR 2020). Det skyldes en betydelig økning i Norges forvaltede areal fra NIR 2020 til NIR 2021 (det øker fra ca 14 000 kha til i overkant av 25 000 kha, som følge av en oppdatering gjort etter en revisjonsmerknad fra FN i 2018). Målene for Norge vil som tidligere beskrevet bli basert på historisk opptak i 2016-2018 pluss et påslag som er basert på Norges forvaltede areal sammenliknet med totalt forvaltet areal i EU. Dersom man legger det nye arealtallet til grunn, vil Norge få et høyere påslag og dermed mer ambisiøse mål enn i Miljødirektoratets beregninger. Det er imidlertid ikke mulig å tallfeste økningen i gapet, fordi vi ikke har oppdaterte framskrivninger basert på NIR 2021, og fordi det er flere faktorer enn forvaltet areal som endrer seg hvis man går fra NIR 2020 til NIR 2021. Isolert sett vil endringen i forvaltet areal bidra til at Norges mål for 2030 øker med om lag 1,2 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Vi vil få nye framskrivninger i 2022, og det vil da bli mulig å beregne gapet basert på oppdaterte tall.

Økningen i forvaltet areal fra NIR2020 til NIR 2021 er særegen for Norge. For EU er andelen forvaltet areal ifølge Kommisjonen en stabil størrelse (ca 93% av EUs landareal).

I det nye regelverket endres muligheten for kompensasjon ved manglende måloppnåelse. Dagens kompensasjonsmekanisme (artikkel 13) kan bare brukes til å veie opp for at opptaket i bokføringskategorien forvaltet skog blir lavere enn i referansebanen. Den nye kompensasjonsmekanismen i artikkel 13b omfatter alle arealkategorier i LULUCF-sektoren. Dermed kan den også brukes til å kompensere for utslipp fra avskoging. Med maksimal bruk av kompensasjon blir gapet for tiårsperioden 2021-2030 etter nytt regelverk redusert til 9,5 millioner tonn, mot 18 millioner tonn med dagens regelverk. På den andre siden er det grunn til å anta at usikkerheten øker når det gjelder hvor mye kompensasjon som faktisk vil bli tilgjengelig, siden det er en betingelse at EU samlet sett når målene for LULUCF-sektoren og siden disse målene blir skjerpet i forslaget til nytt regelverk (se beskrivelsen av kompensasjonsmekanismen i kapitlet om fleksibilitet). Dette vil først bli klart i 2032.

Allerede med dagens regelverk tilsier det beregnede gapet på 27 millioner tonn (18 millioner tonn etter kompensasjon) at Norge – for å oppfylle sine forpliktelser – enten må innføre nye eller forsterkede virkemidler for å øke opptaket i skog og redusere utslipp fra avskoging, myrinngrep og andre arealbruksendringer, eller planlegge for omfattende bruk av fleksible mekanismer. Siden de foreløpige beregningene fra Miljødirektoratet tilsier at gapet vil øke med nytt regelverk (se ovenfor), vil behovet for forsterkede virkemidler og/eller behovet for fleksibilitet øke tilsvarende. Innen 2030 er det begrensede muligheter til å øke skogopptaket gjennom en aktiv skogpolitikk. Det vil derfor først og fremst være fremtidig hogstnivå og utslipp fra avskoging som vil ha betydning for utslippsgapet. Redusert hogst vil kunne redusere tilgangen på skogråstoff og dermed potensialet for å redusere klimagassutslipp i andre sektorer gjennom substitusjon. Det vil også kunne ha negativ effekt på framtidig CO₂-opptak i skog. Redusert avskoging vil både gi utslippskutt frem mot 2030, og bidra til høyere opptak i skogen på lang sikt (siden avskoging reduserer skogarealet og dermed selve grunnlaget for framtidig opptak). Redusert avskoging vil også være positivt for naturmangfold og andre miljøverdier. På den annen side kan tiltak for å redusere avskoging innebære redusert tilgang på arealer til utbygging og infrastruktur. Gapet vil også kunne reduseres gjennom økt karbonlagring i treprodukter (harvested wood products – HWP). Kostnadene ved forsterkede virkemidler og konsekvensene for aktørene kan bli betydelige, men vil avhenge av hvilke virkemidler man velger og hvordan de utformes. Sannsynlig alternativ kostnad ved bruk av fleksibilitet (kjøp av LULUCF-kreditter eller utslippsenheter fra innsatsfordelingsforordningen) er ikke kjent.

Administrativt vil det bli en vesentlig forenkling når man går bort fra en framoverskuende referansebane for forvaltet skog og over til bokføring med utgangspunkt i rapporteringskategoriene i Klimakonvensjonen.

Med nytt regelverk må Norge innen juni 2024 beskrive hvordan Norge kan bidra til EUs mål om karbonnøytral AFOLU-sektor (den nye jord-, skog- og arealbrukssektoren som innføres fra 2031) i 2035.

Sakkyndige instansers merknader

Forslag til rettsakt har foreløpig ikke vært forelagt Spesialutvalget for miljøsaker. Kommisjonens forslag til endringer i LULUCF-forordningen ble sendt på høring av Klima- og miljødepartementet sammen med de øvrige forslagene i "Fit for 55"-pakken, med frist 15. september 2021. Høringsinstansene er delt i sitt syn på forslaget. Norges Skogeierforbund og Norskog er kritiske til forslaget og advarer mot store negative konsekvenser for norsk skogbruk. De er særlig opptatt av at forslaget mangler langsiktighet og ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til at få tiltak i skog har effekt på kort sikt. De advarer mot at det kan bli svært krevende for Norge å nå et mål om å øke opptaket i LULUCF-sektoren innenfor avtaleperioden uten å redusere hogsten og dermed også tilgangen på fornybar biomasse. Sabima og Verdens Naturfond (WWF Norge) støtter forslaget. Sistnevnte mener målet for opptak i LULUCF-sektoren i 2030 bør være enda mer ambisiøst og foreslår et mål for EU på 600 millioner tonn CO₂-ekv.pr. år. Andre høringsinstanser er positive til forslaget om å inkludere utslipp fra jordbruk i LULUCF-sektoren fra 2035.  Blant annet basert på innkomne uttalelser vil regjeringen utarbeide norske posisjoner og medvirke til EUs arbeid med utformingen av regelverket. Foreløpig posisjonsnotat har vært forelagt berørte departementer (22.10 - 29.10.2021).

Kommisjonen har sendt forslaget til endringer i LULUCF-forordningen på offentlig høring med frist 8. november: Land use, land use change & forestry – review of EU rules (europa.eu)

Vurdering

Dagens LULUCF-forordning (forordning (EU) 2018/841) er ikke regnet som EØS-relevant, og er dermed ikke innlemmet i EØS-avtalens vedlegg. Norge har imidlertid inngått en klimaavtale med EU, se EØS-komitébeslutning nr. 269/2019, som innebærer at Norge på frivillig grunnlag samarbeider med EU om oppfyllelsen av utslippsmålet for 2030. Den någjeldende LULUCF-forordningen er derfor innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. Protokoll 31 forplikter ikke Norge til videre samarbeid. Når Kommisjonens forslag til endringer i LULUCF-forordningen er vedtatt i EU, må Norge vurdere om, og eventuelt på hvilke vilkår, regelverket skal gjelde for Norge. Stortinget må samtykke før et endret regelverk kan tas inn i en klimaavtale med EU.

Status

Kommisjonen la fram forslag til endringer i LUUCF-regelverket 14. juli 2021. Rettsaktene skal behandles i Rådet og Europaparlamentet.