ICAO Assembly konkluderte i september 2007 med at innføring av markedsbaserte virkemidler for å redusere klimagassutslipp, f.eks. kvotesystemer, kun skal gjøres på grunnlag av gjensidig samtykke mellom land. EU og andre ECAC-land (til sammen 41 europeiske land, inkl. Norge) reserverte seg mot denne konklusjonen, og forbeholder seg retten til å innføre markedsbaserte virkemidler mot andre lands vilje. På ICAOs generalforsamling i september 2010 ble det konkludert med at man ved etableringen av nye markedsbaserte virkemidler for internasjonal luftfart, for eksempel kvotesystemer, skal inngå i konstruktive bilaterale eller multilaterale konsultasjoner med andre stater for å oppnå enighet. Konklusjonen fra 2007 om at markedsbaserte virkemidler kun kan innføres etter gjensidig samtykke ble ikke gjentatt.

Nærmere om direktivets innhold

Direktivet innebærer at CO2-utslipp fra luftfartssektoren blir inkludert i EUs kvotesystem fra 2012. (Direktivet om inkludering av luftfart er i praksis en endring av det eksisterende kvotedirektivet, direktiv 2003/87/EF.) Direktivet innebærer at det blir kvoteplikt for samtlige luftfartøysoperatører som lander eller tar av innenfor EU, inkludert innenriks flyvninger og flyvninger til og fra land utenfor EU. Det må med andre ord svares kvoter tilsvarende CO2-utslippene fra disse flyvningene.

EU-Kommisjonen skal arbeide for inngåelse av en global avtale for å redusere utslipp fra luftfart. I mangel av en global avtale, skal det søkes inngått bilaterale avtaler med tredjeland. I tilfeller hvor tredjeland oppretter tilsvarende regelverk kan Kommisjonen beslutte å unnta fra kvoteplikten utslipp som stammer fra flyvninger fra tredjelandet til EU.

Tildelingen av kvoter vil bli harmonisert på EU-nivå. Dette innebærer at tildelingsreglene vil være de samme i alle medlemsstatene, men det praktiske arbeidet med kvotetildeling, overvåking og rapportering vil foregå på medlemsstatsnivå. Luftfartøysoperatører som gjentatte ganger ikke etterlever regelverket kan som et siste utfall bli nektet å operere i EU, jf. endringer i kvotedirektivets art. 16.

Samlet kvotemengde

Samlet antall kvoter som tildeles luftfartssektoren i 2012 skal tilsvare 97 % av luftfartssektorens gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2004-2006, jf. art. 3c nr. 1. I perioden 2013-2020 skal den gjennomsnittlige årlige kvotemengden reduseres med to prosentpoeng, til 95 % av det samme historiske grunnlaget, jf. art. 3c nr. 2. Dette vil bidra til å begrense veksten i utslippene fra sektoren. Fordi internasjonal luftfart ikke er omfattet av utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen vil kvotene som tildeles luftfartssektoren ikke bli fulgt av kyotokvoter (AAU). Ved å endre registerforordningen fra 2012 slik at kyotokvotene skilles fra EU-kvotene i de løpende transaksjonene, åpnes det for at både "flykvotene" og EU-kvotene skal kunne omsettes fritt mellom aktørene i kvotesystemet. "Flykvotene" som er utstedt til luftfartssektoren skal ikke kunne anvendes av andre sektorer til oppgjør for deres kvoteplikt innenfor EUs kvotesystem, jf. art. 12. nr. 3. Luftfartøysoperatørene skal imidlertid kunne benytte EU-kvoter fra bedriftskvotesystemet til oppgjør for kvoteplikten. I den grad luftfartøysoperatørene velger å innlevere kvoter som medlemsstatene kan bruke til oppgjør for utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen (dvs. EU-kvoter som er backet av AAU-kvoter, CDM-kvoter eller JI-kvoter) skal disse kvotene samles opp i det sentrale EU-registeret og fordeles forholdsmessig blant medlemsstatene og brukes til oppgjør under Kyotoprotokollen for den delen av medlemsstatenes utslipp som stammer fra innenriks luftfart, jf. endringene i kvotedirektivets artikkel 19 nr. 3(b). I den grad luftfartssektoren leverer så mange kyoto-kvoter at det blir et overskudd etter at medlemsstatenes nasjonale utslipp er dekket, så vurderer EU-kommisjonen å spare disse kvotene til bruk i et eventuelt fremtidig internasjonalt kvotesystem for luftfart. Denne tilnærmingen vil være en fordel for land som har en relativt stor andel nasjonal luftfart (for eksempel Norge), og en ulempe for land som har en liten andel nasjonal luftfart (for eksempel Nederland). Kommisjonen har ikke ønsket at medlemsstatene selv skulle disponere innleverte kyoto-kvoter ettersom dette ville kunne medføre et press på nasjonale luftfartøtsoperatører til å prioritere levering av kyoto-kvoter fremfor fly-kvoter. Kommisjonen har også vært opptatt av å utjevne eventuelle tilfeldige fordeler et land kunne få som følge av at deres operatører velger å levere kyoto-kvoter.

Tildeling av kvoter

15 % av den samlede kvotemengden skal tildeles ved salg. Resten tildeles vederlagsfritt. Dette gjelder både 2012 og perioden 2013-2020. Adgangen til å justere salgsandelen i forbindelse med revideringen av kvotedirektivet ble ikke benyttet. De vederlagsfrie kvotene fordeles (på grunnlag av en søknad til den administrerende medlemsstaten) proporsjonalt mellom alle luftfartøysoperatørene som omfattes av kvotesystemet. Fordelingen gjøres på grunnlag av en norm/benchmark - dvs. kvoter per tonn-kilometer. Kvotene vil bli utstedt innen 28. februar hvert år, første gang den 28. februar 2012. Kvotene som skal dekke utslippene fra den kvotepliktige må innleveres til det kompetente organet i den administrende medlemsstaten innen 30. april året etter at utslippene fant sted, første gang innen den 30. april 2013. EU-Kommisjonen vil vedta en egen forordning om antallet kvoter som skal selges av hver enkelt medlemsstat, og om hvordan kvotesalget skal foregå. Det blir opp til medlemsstatene å avgjøre bruken av inntektene fra kvotesalg. Medlemsstatene skal rapportere om hvordan inntektene brukes. De oppfordres til å investere i utslippsreduserende tiltak, forskning på lavutslippsfly, tiltak for å redusere avskoging i utviklingsland, samt transportformer med lave utslipp. Luftfartøysoperatører som blir legger ned driften i løpet av en tildelingsperiode vil fortsatt få utdelt kvoter gjennom resten av tildelingsperioden.

Kvotereserve

Det skal settes av en kvotereserve forbeholdt nye luftfartøysoperatører og luftfartøysoperatører i sterk vekst. Kvotereserven utgjør 3 % av den samlede kvotemengden settes av i en kvotereserve. Med sterk vekst menes minst 18 % økning i utslippene fra 2010 til 2014, jf. art. 3f nr. 1 bokstav (b). Det er ikke etablert en egen reserve for 2012. Utdeling av kvoter er et engangstilbud, og beslutningen om hvor mange kvoter som vil bli utdelt skal fattes senest 30.9.2016, jf. artikkel 3f nr. 7. En forutsetning for å få tildelt kvoter fra reserven er at nyetableringen eller utvidelsen ikke bare er en videreføring av en annen luftfartøysoperatørs tidligere aktiviteter. En luftfartøysoperatør kan ikke få tildelt mer enn 1 000 000 kvoter fra reserven for å dekke en utvidelse av virksomheten. Kvoter som ikke tildeles fra reserven skal selges av medlemsstatene.

Bruk av kvoter fra de prosjektbaserte Kyotomekanismene - CDM/JI

I 2012 begrenses adgangen for luftfartøysoperatørene til å dekke sine utslipp med kvoter fra de fleksible kyotomekanismene (CDM og JI) til 15 % av innleverte kvoter. Prosentsatsen vil bli revidert før perioden 2013-2020, men skal tilsvare minst 1,5 % av innleverte kvoter. Den endelige prosentsatsen vil bli offentliggjort senest seks måneder før starten av en ny tildelingsperiode.

Administrering av ordningen

For å redusere de administrative kostnadene, skal luftfartøysoperatørene bare måtte forholde seg til én medlemsstat med hensyn til praktiske forhold, for eksempel tildeling og innlevering av klimakvoter. Operatører som er hjemmehørende i Europa vil bli administrert av det landet som har utstedt tillatelsen til den aktuelle operatøren. Når det gjelder luftfartøysoperatører fra tredjeland, vil operatøren bli administrert av den medlemsstaten som har den største andelen av operatørens utslipp i basisåret, jf. art. 18a nr. 1. (Med basisår menes 2006 med mindre operatøren ikke opererte innenfor EU før den tid, i så fall menes utslippene i det første året luftfartøysoperatøren startet flyvninger i EU.) For å sikre likebehandling av luftfartøysoperatører vil EU-Kommisjonen fastsette harmoniserte regler for hvordan administreringen skal foregå. Kommisjonen skal innen 1. februar 2009 liste opp hvilke luftfartøysoperatører som administreres av hvilken medlemsstat. Listen skal oppdateres årlig innen 1. februar.

Andre effekter på klimaet

Kvoteplikten gjelder kun utslipp av CO2. Det skal ikke innføres en multiplikator for å ta hensyn til klimaeffektene av NOx-utslipp. Kommisjonen vil i stedet legge frem et separat forslag om virkemidler for å redusere NOx-utslipp.

Unntak fra kvoteplikten

Det gis unntak for kvoteplikten for luftfartøysoperatører som i tre påfølgende firemåneders-perioder gjennomfører mindre enn 243 avganger per periode, eller flyvninger som har årlige utslipp på mindre enn 10 000 tonn CO2. Offisielle flyvninger med regjerende monarker, statsoverhoder, regjeringssjefer og regjeringsmedlemmer fra land utenfor EU er også unntatt fra kvoteplikten. (Tilsvarende flyvninger for monarker, statsoverhoder osv. fra land innenfor EU, er derimot ikke unntatt fra kvoteplikten.) Følgende flyvninger er også unntatt fra kvoteplikten: Militærflyvinger, lete- og redningsflyvninger, brannslukking, humanitære flyvninger, forskningsflyvning, ambulanseflyvninger, flyvertrening, VFR-flyvninger, flyvninger som, uten å mellomlande, lander på samme flyplass som den tar av, fly med en maksimum take-off-vekt på under 5 700 kg, flyvninger som foretas som en public service obligation (PSO) til destinasjoner i EUs ytre områder etter art. 299 nr. 2 i traktaten, eller på ruter som har en kapasitet på mindre enn 30 000 seter i året.

Innvirkning på billettprisen

Gitt at luftfartsselskapene viderefører kostnadene fullt ut til passasjerene regner Kommisjonen med at kostnadene ved en flyreise (tur/retur) vil øke med mellom 40 og 320 kroner, avhengig av reisens lengde.

Revidering av kvotesystemet i 2014

Ny artikkel 30 nr. 4 krever at Kommisjonen innen 1. desember 2014 vurderer kvotesystemet og åpner for at Kommisjonen kan foreslå endringer.

For øvrig gjelder de samme reglene som i kvotedirektivet (direktiv 2003/87/EF), som endret ved mekanismedirektivet (direktiv 2004/101/EF).

Merknader
Direktivet er vedtatt med hjemmel i EF-traktatens artikkel 175.

Regjeringen er opptatt av å få etablert tilstrekkelige virkemidler knyttet til utslipp fra luftfart. Regjeringen arbeider også for at klimagassutslipp fra internasjonal luftfart skal bli omfattet av forpliktelsene under Kyotoprotokollen.

Direktivet vil også omfatte norske luftfartøysoperatører, som dermed vil bli kvotepliktige i samsvar med bestemmelsene i direktivet.

Norge har CO2-avgift på innenlandsk bruk av flybensin. Denne avgiften er på 69 øre pr. liter bensin eller ca. 270 kroner pr. tonn CO2. Det er ikke avgift på bensin brukt til internasjonal luftfart fordi en rekke bilaterale avtaler mellom EU-landene og tredjeland er til hinder for slik avgiftslegging.

Direktivet trådde i kraft 2. februar 2009, dvs. 20 dager etter at det ble tatt inn i Official Journal. Medlemsstatene har formelt sett 12 måneder på å gjennomføre direktivet i nasjonal rett, men det stilles krav om at de omfattede luftfartøysoperatørene innen 31. august 2009 fremlegger utkast til overvåkings- og rapporteringsplaner for godkjenning. Godkjente overvåkings- og rapporteringsplaner skal legges til grunn for innsamlingen av utslipps- og trafikkdata i perioden 1.1.2010-31.12.2010. Data som er innsamlet i denne perioden skal ifølge direktivet legges til grunn for den vederlagsfrie tildelingen av kvoter. Luftfartøysoperatører som ikke innleverer utslippsdata for 2010 vil ikke få tildelt kvoter vederlagsfritt.

Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteloven og -forskriften.

Sakkyndige instansers merknader
Kommisjonens initiativ til å begrense klimaeffektene fra luftfartssektoren har vært presentert for spesialutvalget 7. desember 2005, 26. april 2006, 13. februar 2007, 29. februar og 26. november 2008, 4. juni og 22. oktober 2009, 8. mars og 16. juni 2010, samt 9. mars 2011. Rettsakten har også vært presentert for EU/EØS-referansegruppen for miljø 19. april 2006 og 19. november 2008. Kommisjonens forslag til direktiv om inkludering av luftfart i kvotesystemet har vært på nasjonal høring fra 23. mai til 1. september 2008. Høringsuttalelsene er tilgjengelige på Miljøverndepartementets hjemmesider. En interdepartemental arbeidsgruppe har arbeidet med spørsmål knyttet til EØS-relevans og eventuelle behov for tilpasninger. I september 2010 ble det oppnådd enighet mellom EFTA-landene og Kommisjonen om nødvendige tekniske tilpasninger til direktivet, samt at direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen uten materielle tilpasninger. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen 1. april 2011.

Vurdering
Norge stiller seg positiv til tiltak for å redusere klimagassutslipp fra luftfartssektoren. Regjeringen er prinsipielt tilhenger av å utvide kvotesystemet til transportsektoren. Direktivet er vurdert som relevant og akseptabelt.