Kvotedirektivet: handel med CO2-kvoter: endringsbestemmelser for luftfart
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 421/2014 av 16. april 2014 om endring av direktiv 2003/87/EF om etablering av et kvotesystem for handel med klimagasser for implementering innen 2020 av en internasjonal avtale om et globalt markedsbasert virkemiddel for å redusere klimagassutslipp fra internasjonal luftfart
Regulation (EU) No 421/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 amending Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in view of the implementation by 2020 of an international agreement applying a single global market-based measure to international aviation emissions
Norsk forskrift kunngjort 23.09.2014
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 02.10.2014)
Sammendrag av innhold
Rettsakten innskrenker omfanget av EUs kvotesystem for luftfart, og foreslår enkelte forenklinger av systemet. Bakgrunnen for Kommisjonens forslag til rettsakt er vedtaket i generalforsamlingen i FNs luftfartsorganisasjon (ICAO) fra oktober 2013 om at det skal etableres et globalt markedsbasert virkemiddel for å redusere klimagassutslippene fra internasjonal luftfart. Ifølge konklusjonene fra generalforsamlingen skal et forslag til innretning av det globale virkemiddelet legges frem for vedtakelse på ICAOs neste generalforsamling i 2016, med sikte på implementering innen 2020.
EUs kvotesystem for luftfart - som fra 1.1.2012 omfattet flyvninger til og fra lufthavner i EØS-området, uavhengig av destinasjon og operatørens nasjonalitet - har møtt mye motstand internasjonalt fra land utenfor Europa som mener at EU ikke ensidig kan pålegge deres operatører byrder knyttet til internasjonale flyvninger. EU besluttet i april 2013 - for å sikre gode arbeidsforhold i ICAOs generalforsamling i september/oktober 2013 - å utsette implementeringen av EUs kvotesystem for luftfart hva gjelder flyvninger mellom Europa og land utenfor Europa, jf. beslutning 377/2013/EU ("stop the clock"). I henhold til denne beslutningen slapp operatørene å svare kvoter for 2012 hva gjelder flyvninger inn og ut av Europa. Forutsetningen var at de leverte tilbake et antall kvoter tilsvarende den vederlagsfrie tildelingen den enkelte operatøren hadde fått for flyvninger inn og ut av Europa. Beslutningen innskrenket systemets omfang med om lag 75 %, til kun å gjelde flyvninger innad i EØS-området inkludert Sveits.
Den vedtatte rettsakten (421/2014/EU) innebærer en fortsatt innskrenkning av kvotesystemet, slik at det frem til og med 31. desember 2016 gjøres unntak fra kvoteplikten for flygninger til og fra land utenfor EØS-området. Flygninger til og fra stater innenfor EØS-området vil være omfattet av kvotesystemet. EØS-statenes oversjøiske territorier regnes ikke som en del av EØS-området. Svalbard er heller ikke en del av EØS-området. Norge har imidlertid akseptert at flygninger til og fra Svalbard omfattes av kvoteplikten. Flygninger innad på Svalbard faller derimot utenfor kvoteplikten. Jan Mayen regnes som en del av EØS-området.
I kommisjonens opprinnelige forslag til rettsakt ble det lagt opp til et noe videre omfang av kvotesystemet, ved at flygninger inn og ut av EØS-området også skulle omfattes for den delen av flygningen som finner sted innenfor EØS-området. Forslaget ble endret etter trilogforhandlinger mellom EU-kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet, hvor man ble enige om å innskrenke omfanget ytterligere. Rettsakten ble vedtatt i tråd med den enigheten som ble oppnådd i trilogforhandlingene.
Det legges opp til at omfanget av kvotesystemet skal revideres etter generalforsamlingen i ICAO i 2016, hvor ICAO skal ta stilling til innretningen av den globale mekanismen. Meningen er å vurdere omfanget av kvotesystemet i lys av utviklingen i ICAO.
Det er fremhevet i rettsaktens fortale at en global tilnærming er den beste måten å sikre langsiktig bærekraft i luftfartssektoren. Rettsakten er ment å ivareta det momentum som ble skapt på ICAOs generalforsamling i oktober 2013 gjennom vedtaket om etablering av en global markedsmekanisme for luftfart, og legge til rette for fremgang i ICAO med den videre utviklingen av mekanismen. Kommisjonen pålegges også å informere Europaparlamentet og Rådet minst en gang i året om utviklingen i ICAO vedrørende forhandlinger om den globale markedsmekanismen.
Luftfartøysoperatører med årlige utslipp lavere enn 25000 t CO2, kan benytte en forenklet prosedyre for verifisering av utslippene, ved bruk av et verktøy for operatører med små utslipp. Det innføres et unntak for kvoteplikt for ikke-kommersielle luftfartøysoperatører med årlige utslipp under 1000 tonn CO2. Unntaket gjelder midlertidig i perioden 1. januar 2013 til 31. desember 2020.
Det åpnes for at operatørene kan rapportere utslippene for 2013, og levere kvoter for 2013 i 2015.
Rent lovteknisk innebærer rettsakten at det legges til en ny artikkel 28a i EUs kvotedirektiv (direktiv 2003/87/EF) som nevner hvilke unntak fra direktivet som skal gjelde for perioden 2014-2020. Direktivet er ellers ikke tidsbegrenset, så om direktivet ikke endres igjen vil kvotesystemet for luftfart gå tilbake til sitt opprinnelige omfang med virkning fra 2021. Kommisjonen opplyser imidlertid om at EUs kvotedirektiv bør endres igjen etter 2016 for å tilpasse EUs kvotesystem til det globale virkemiddelet som skal implementeres fra 2020.
Standardfaktorene (benchmarks) som er lagt til grunn for tildelingen av kvoter til de kvotepliktige operatørene vil ikke bli justert som følge av justeringen av omfanget. Antall kvoter som tildeles hver operatør vil imidlertid måtte justeres proporsjonalt med endringen i omfanget av systemet, og antall kvoter som de administrerende statene får anledning til å selge skal justeres tilsvarende. Statene skal innen 1. september 2014 publisere antallet kvoter tildelt til luftfartøysoperatørene for perioden 2013-2016.
Merknader
Rettsakten er vedtatt med hjemmel i artikkel 192(1) i EU-traktaten. Norge inngår som en integrert del av dette kvotesystemet, og vil bli direkte berørt av endringene som foreslås. Norge har hittil arbeidet for et mest mulig omfattende kvotesystem. I lys av utviklingen i ICAO vedrørende etablering av en global markedsmekanisme, har Norge støttet EU-kommisjonens forslag om innskrenkninger i kvotesystemet for luftfart.
Rettsakten forventes ikke å medføre behov for endringer i klimakvoteloven eller andre lover da EUs kvotesystem for luftfart i stor grad er gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteforskriften. Det ventes imidlertid behov for å justere klimakvoteforskriften for å få frem endringene i kvotesystemets omfang og justeringene i regelverket for overvåking og rapportering. Et forslag til endringer i klimakvoteforskriften vil bli sendt på offentlig høring før endringer fastsettes.
Rettsakten får administrative konsekvenser for Miljødirektoratet som har ansvaret for å administrere drøyt 40 luftfartøysoperatører. Det ventes at en rekke av disse operatørene vil falle utenfor kvotesystemet som følge av unntaket for operatører med små utslipp. De administrative byrdene for Miljødirektoratet vil i så fall bli redusert. Selve listen over hvilke operatører Norge administrerer vil ikke bli endret. Det vil fortsatt stå om lag 40 operatører på Norges liste selv om Norge i dag i praksis bare administrer 11-12 operatører, og 4-5 av disse forventes å ville falle utenfor systemet pga 1000 tonn-grensen. Justeringene i omfang betyr imidlertid at Miljødirektoratet vil måtte justere tildelingen av vederlagsfrie kvoter til de operatørene som fremdeles skal være med i systemet.
De fleste flyvninger fra norske lufthavner foregår innenfor EØS-området. Rettsaktens forslag om å redusere omfanget av kvotesystemet vil imidlertid bidra til å redusere kostnadene knyttet til flyvninger ut av EØS-området.
Rettsakten vil redusere antallet kvoter Norge får anledning til å auksjonere, og vil dermed redusere statens inntekter. Reduksjonen i antall kvoter skal være proporsjonal med nedgangen i kvotesystemets omfang. Det er en liten del av flyvningene til og fra Norge som går ut av EØS-området. Norges forventes derfor å bli relativt sett mindre berørt av nedgangen i auksjonsandel enn systemet sett under ett. Nederland, som har en stor andel flyvninger ut av EØS-området forventes derimot å bli mer berørt av nedjusteringen av auksjonsandel. Rettsakten skal av denne grunn grupperes i Gruppe 2 (Rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).
Stortingets samtykke må innhentes når en EØS-komitébeslutning gjelder en (i) rettsakt som må gjennomføres ved lovendring i Norge, (ii) hvis beslutningen vil medføre økonomiske forpliktelser for Norge i framtidige år, eller (iii) hvis beslutningen anses som en sak av særlig viktighet. I slike tilfeller skal det etter EØS-avtalens artikkel 103 tas forbehold om Stortingets samtykke. Det vurderes som unødvendig med artikkel 103-forbehold i denne saken.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært presentert for Spesialutvalget for miljø, der Landbruks- og matdepartementet, Samferdselsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Olje- og energidepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet er representert. Rettsakten ble funnet EØS-relevant og akseptabel.
Vurdering
Rettsakten anses EØS-relevant og akseptabel.
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13
Status
Kommisjonens forslag til rettsakt ble lagt fram 16. oktober 2013. Etter betydelig motstand fra flere medlemland la EU-kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet fram et kompromissforslag 4. mars. Europaparlamentet stemte for forslaget 3. april 2014, mens Rådet vedtok forslaget 14. april 2014. Rettsakten ble publisert i Official Journal 30. april 2014, og trådte i kraft i EU samme dag.
Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 30. april 2014.
Rettsakten er gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteforskriften § 1-2a.
Sammendrag av innhold
Rettsakten innskrenker omfanget av EUs kvotesystem for luftfart, og foreslår enkelte forenklinger av systemet. Bakgrunnen for Kommisjonens forslag til rettsakt er vedtaket i generalforsamlingen i FNs luftfartsorganisasjon (ICAO) fra oktober 2013 om at det skal etableres et globalt markedsbasert virkemiddel for å redusere klimagassutslippene fra internasjonal luftfart. Ifølge konklusjonene fra generalforsamlingen skal et forslag til innretning av det globale virkemiddelet legges frem for vedtakelse på ICAOs neste generalforsamling i 2016, med sikte på implementering innen 2020.
EUs kvotesystem for luftfart - som fra 1.1.2012 omfattet flyvninger til og fra lufthavner i EØS-området, uavhengig av destinasjon og operatørens nasjonalitet - har møtt mye motstand internasjonalt fra land utenfor Europa som mener at EU ikke ensidig kan pålegge deres operatører byrder knyttet til internasjonale flyvninger. EU besluttet i april 2013 - for å sikre gode arbeidsforhold i ICAOs generalforsamling i september/oktober 2013 - å utsette implementeringen av EUs kvotesystem for luftfart hva gjelder flyvninger mellom Europa og land utenfor Europa, jf. beslutning 377/2013/EU ("stop the clock"). I henhold til denne beslutningen slapp operatørene å svare kvoter for 2012 hva gjelder flyvninger inn og ut av Europa. Forutsetningen var at de leverte tilbake et antall kvoter tilsvarende den vederlagsfrie tildelingen den enkelte operatøren hadde fått for flyvninger inn og ut av Europa. Beslutningen innskrenket systemets omfang med om lag 75 %, til kun å gjelde flyvninger innad i EØS-området inkludert Sveits.
Den vedtatte rettsakten (421/2014/EU) innebærer en fortsatt innskrenkning av kvotesystemet, slik at det frem til og med 31. desember 2016 gjøres unntak fra kvoteplikten for flygninger til og fra land utenfor EØS-området. Flygninger til og fra stater innenfor EØS-området vil være omfattet av kvotesystemet. EØS-statenes oversjøiske territorier regnes ikke som en del av EØS-området. Svalbard er heller ikke en del av EØS-området. Norge har imidlertid akseptert at flygninger til og fra Svalbard omfattes av kvoteplikten. Flygninger innad på Svalbard faller derimot utenfor kvoteplikten. Jan Mayen regnes som en del av EØS-området.
I kommisjonens opprinnelige forslag til rettsakt ble det lagt opp til et noe videre omfang av kvotesystemet, ved at flygninger inn og ut av EØS-området også skulle omfattes for den delen av flygningen som finner sted innenfor EØS-området. Forslaget ble endret etter trilogforhandlinger mellom EU-kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet, hvor man ble enige om å innskrenke omfanget ytterligere. Rettsakten ble vedtatt i tråd med den enigheten som ble oppnådd i trilogforhandlingene.
Det legges opp til at omfanget av kvotesystemet skal revideres etter generalforsamlingen i ICAO i 2016, hvor ICAO skal ta stilling til innretningen av den globale mekanismen. Meningen er å vurdere omfanget av kvotesystemet i lys av utviklingen i ICAO.
Det er fremhevet i rettsaktens fortale at en global tilnærming er den beste måten å sikre langsiktig bærekraft i luftfartssektoren. Rettsakten er ment å ivareta det momentum som ble skapt på ICAOs generalforsamling i oktober 2013 gjennom vedtaket om etablering av en global markedsmekanisme for luftfart, og legge til rette for fremgang i ICAO med den videre utviklingen av mekanismen. Kommisjonen pålegges også å informere Europaparlamentet og Rådet minst en gang i året om utviklingen i ICAO vedrørende forhandlinger om den globale markedsmekanismen.
Luftfartøysoperatører med årlige utslipp lavere enn 25000 t CO2, kan benytte en forenklet prosedyre for verifisering av utslippene, ved bruk av et verktøy for operatører med små utslipp. Det innføres et unntak for kvoteplikt for ikke-kommersielle luftfartøysoperatører med årlige utslipp under 1000 tonn CO2. Unntaket gjelder midlertidig i perioden 1. januar 2013 til 31. desember 2020.
Det åpnes for at operatørene kan rapportere utslippene for 2013, og levere kvoter for 2013 i 2015.
Rent lovteknisk innebærer rettsakten at det legges til en ny artikkel 28a i EUs kvotedirektiv (direktiv 2003/87/EF) som nevner hvilke unntak fra direktivet som skal gjelde for perioden 2014-2020. Direktivet er ellers ikke tidsbegrenset, så om direktivet ikke endres igjen vil kvotesystemet for luftfart gå tilbake til sitt opprinnelige omfang med virkning fra 2021. Kommisjonen opplyser imidlertid om at EUs kvotedirektiv bør endres igjen etter 2016 for å tilpasse EUs kvotesystem til det globale virkemiddelet som skal implementeres fra 2020.
Standardfaktorene (benchmarks) som er lagt til grunn for tildelingen av kvoter til de kvotepliktige operatørene vil ikke bli justert som følge av justeringen av omfanget. Antall kvoter som tildeles hver operatør vil imidlertid måtte justeres proporsjonalt med endringen i omfanget av systemet, og antall kvoter som de administrerende statene får anledning til å selge skal justeres tilsvarende. Statene skal innen 1. september 2014 publisere antallet kvoter tildelt til luftfartøysoperatørene for perioden 2013-2016.
Merknader
Rettsakten er vedtatt med hjemmel i artikkel 192(1) i EU-traktaten. Norge inngår som en integrert del av dette kvotesystemet, og vil bli direkte berørt av endringene som foreslås. Norge har hittil arbeidet for et mest mulig omfattende kvotesystem. I lys av utviklingen i ICAO vedrørende etablering av en global markedsmekanisme, har Norge støttet EU-kommisjonens forslag om innskrenkninger i kvotesystemet for luftfart.
Rettsakten forventes ikke å medføre behov for endringer i klimakvoteloven eller andre lover da EUs kvotesystem for luftfart i stor grad er gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteforskriften. Det ventes imidlertid behov for å justere klimakvoteforskriften for å få frem endringene i kvotesystemets omfang og justeringene i regelverket for overvåking og rapportering. Et forslag til endringer i klimakvoteforskriften vil bli sendt på offentlig høring før endringer fastsettes.
Rettsakten får administrative konsekvenser for Miljødirektoratet som har ansvaret for å administrere drøyt 40 luftfartøysoperatører. Det ventes at en rekke av disse operatørene vil falle utenfor kvotesystemet som følge av unntaket for operatører med små utslipp. De administrative byrdene for Miljødirektoratet vil i så fall bli redusert. Selve listen over hvilke operatører Norge administrerer vil ikke bli endret. Det vil fortsatt stå om lag 40 operatører på Norges liste selv om Norge i dag i praksis bare administrer 11-12 operatører, og 4-5 av disse forventes å ville falle utenfor systemet pga 1000 tonn-grensen. Justeringene i omfang betyr imidlertid at Miljødirektoratet vil måtte justere tildelingen av vederlagsfrie kvoter til de operatørene som fremdeles skal være med i systemet.
De fleste flyvninger fra norske lufthavner foregår innenfor EØS-området. Rettsaktens forslag om å redusere omfanget av kvotesystemet vil imidlertid bidra til å redusere kostnadene knyttet til flyvninger ut av EØS-området.
Rettsakten vil redusere antallet kvoter Norge får anledning til å auksjonere, og vil dermed redusere statens inntekter. Reduksjonen i antall kvoter skal være proporsjonal med nedgangen i kvotesystemets omfang. Det er en liten del av flyvningene til og fra Norge som går ut av EØS-området. Norges forventes derfor å bli relativt sett mindre berørt av nedgangen i auksjonsandel enn systemet sett under ett. Nederland, som har en stor andel flyvninger ut av EØS-området forventes derimot å bli mer berørt av nedjusteringen av auksjonsandel. Rettsakten skal av denne grunn grupperes i Gruppe 2 (Rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).
Stortingets samtykke må innhentes når en EØS-komitébeslutning gjelder en (i) rettsakt som må gjennomføres ved lovendring i Norge, (ii) hvis beslutningen vil medføre økonomiske forpliktelser for Norge i framtidige år, eller (iii) hvis beslutningen anses som en sak av særlig viktighet. I slike tilfeller skal det etter EØS-avtalens artikkel 103 tas forbehold om Stortingets samtykke. Det vurderes som unødvendig med artikkel 103-forbehold i denne saken.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært presentert for Spesialutvalget for miljø, der Landbruks- og matdepartementet, Samferdselsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Olje- og energidepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet er representert. Rettsakten ble funnet EØS-relevant og akseptabel.
Vurdering
Rettsakten anses EØS-relevant og akseptabel.
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13
Status
Kommisjonens forslag til rettsakt ble lagt fram 16. oktober 2013. Etter betydelig motstand fra flere medlemland la EU-kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet fram et kompromissforslag 4. mars. Europaparlamentet stemte for forslaget 3. april 2014, mens Rådet vedtok forslaget 14. april 2014. Rettsakten ble publisert i Official Journal 30. april 2014, og trådte i kraft i EU samme dag.
Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 30. april 2014.
Rettsakten er gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteforskriften § 1-2a.