Forslaget til endringer i kvotesystemet for luftfart er del av det EU har kalt «Fit for 55»-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholder forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. Selv om de enkelte rettsaktene i pakken behandles hver for seg gjennom EØS-prosessen er det viktig å være klar over at det er koblinger mellom de ulike rettsaktene. I arbeidet med å utarbeide regelverket vil EU være opptatt av å se de ulike rettsaktene i sammenheng; endringer i ett forslag kan gjøre det nødvendig med endringer i et annet forslag.

Sammendrag av innhold
Klimagassutslipp fra luftfartssektoren har vært en del av det europeiske kvotesystemet siden 2012. Luftfartøysoperatører må levere kvoter for klimagassutslippene fra sine flyvninger innad i EØS-området. I det europeiske kvotesystemet er det en egen type kvoter og en egen kvotemengde for luftfart. Fra 2021 kan imidlertid kvotene i de to systemene brukes om hverandre. Kvoteprisen blir dermed den samme i begge systemene, og i praksis kan man si at luftfarten inngår som en integrert del av EU ETS. Kommisjonen foreslår nå enkelte justeringer i kvotesystemet for luftfart.

Formålet med forslaget er tredelt:

• Sikre at luftfartssektoren bidrar til oppfyllelsen av 2030-målet i tråd med European Green Deal. I den forbindelse vil Kommisjonen konsolidere samlet antall kvoter på dagens nivå og gradvis redusere kvotemengden over tid gjennom bruk av den lineære reduksjonsfaktoren i kvotesystemet.

• Avgrense omfanget av det europeiske kvotesystemet slik at det kun omfatter flyvninger innad i EØS-området. Utslipp fra flyvninger inn og ut av Europa reguleres av FNs luftfartsorganisasjon sitt markedsbaserte virkemiddel for å begrense utslipp fra internasjonal luftfart (ICAO CORSIA).

• Øke andelen av klimakvoter til luftfart som auksjoneres.

Tildelingen av kvoter for 2024 skal tilsvare samlet tildeling til aktive luftfartøysoperatører i 2023, men redusert med den lineære reduksjonsfaktoren som fremgår av EUs kvotedirektiv. Dagens reduksjonsfaktor er 2,2 prosent, men i sitt forslag til endringer i EUs kvotesystem har Kommisjonen foreslått å øke faktoren til 4,2 prosent som et bidrag til økt ambisjonsnivå i kvotesystemet, se KOM(2021)551.

Kommisjonen foreslår en gradvis utfasing av den vederlagsfrie tildelingen av klimakvoter. I 2024 skal 25 prosent kvotene som ellers ville blitt tildelt vederlagsfritt i det aktuelle året auksjoneres - på toppen av den andelen som allerede auksjoneres. I 2025 skal 50 prosent av kvotene som ville ha blitt tildelt vederlagsfritt auksjoneres, og i 2026 økes andelen videre til 75 prosent. Fra 2027 vil luftfartøysoperatørene ikke lenger få tildelt vederlagsfrie kvoter. Kommisjonen foreslår samtidig å justere bestemmelsen om bruk av inntekter fra auksjoneringen av klimakvoter. Medlemsstatene skal avgjøre hvordan inntektene fordeles, bortsett fra de inntektene som går til EU sentralt. Inntektene skal brukes i tråd med føringene i kvotedirektivets artikkel 10(3) som lister opp en rekke nærmere spesifiserte klimaformål.

Rettsakten skal også gjennomføre EUs forpliktelser i henhold til ICAOs globale markedsbaserte virkemiddel for å begrense utslipp fra internasjonal luftfart - CORSIA. Gjennom et tillegg til kvotedirektivets artikkel 12 stilles det krav om at EUs luftfartøysoperatører etterlever CORSIA-forpliktelsene hva gjelder flyvninger til, fra og utenfor EØS, Sveits og Storbritannia. Kommisjonen foreslår samtidig endringer i artikkel 11a for å sikre at luftfartøysoperatører som er basert i EU bruker godkjente internasjonale utslippsenheter for å gjøre opp for sine forpliktelser for flyvninger til eller fra tredjeland som deltar i CORSIA. Rettsakten klargjør også hvordan flyvninger til/fra EØS, Sveits og Storbritannia utført av ikke-europeiske operatører skal håndteres og videre hvordan EØS-baserte operatører skal behandles på ruter der CORSIA ikke håndheves likt.

Videre skal Kommisjonen opprette en liste med oversikt over hvilke stater som deltar i CORSIA. Bakgrunnen for dette er at et lands deltakelse i CORSIA har betydning for luftfartøysoperatørenes forpliktelser knyttet til flyvninger til og fra det aktuelle landet. Flyvninger til og fra land som ikke deltar i CORSIA omfattes ikke av utslippsforpliktelser under CORSIA eller EU ETS.

Rettsakten gir Kommisjonen hjemmel til å fastsette egne, utfyllende forordninger med mer detaljert regelverk på flere områder.

Rettsakten må ses i sammenheng med Kommisjonens forslag til endringer i klimakvotedirektivet, se KOM(2021)551, der Kommisjonen foreslår andre endringer i klimakvotesystemet som får betydning også for luftfart. Som en del av "Fit for 55"-pakken har Kommisjonen også lagt fram et forslag (RefuelEUAviation) for å fremme bruken av bærekraftig drivstoff i luftfarten, se KOM(2021)561.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Norge har deltatt i EUs kvotesystem for luftfart siden 2012, se EØS-komitébeslutning nr. 6/2011 om innlemmelse av direktiv 2008/101/EF (luftfartskvotedirektivet) i EØS-avtalen. Direktivet er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX om miljøsaker. Forslag til endringer i rettsakter som allerede er innlemmet i EØS-avtalen regnes i utgangspunktet som EØS-relevante.

Rettsakten forventes gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteforskriften.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Rettsakten gjelder blant annet fordeling av klimakvoter i perioden 2024-2030. Kvotene er verdipapirer som kan omsettes i et marked, og representerer store økonomiske verdier. Forslaget har således omfattende økonomiske konsekvenser for de luftfartøysoperatørene som omfattes av regelverket, og også for staten som vil få inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Raskere nedtrapping av den tilgjengelige kvotemengden vil isolert sett bidra til å øke prisen på klimakvoter. Dette vil gi staten høyere inntekter per auksjonerte klimakvote, og den vederlagsfrie tildelingen får høyere verdi per kvote. Høyere kvotepris gir sterkere insentiver til utslippskutt. Forslaget om en gradvis utfasing av tildelingen av vederlagsfrie kvoter frem mot 2027 vil ha økonomiske konsekvenser for de kvotepliktige luftfartøysoperatørene som tidligere har fått tildelt kvoter vederlagsfritt da de vil måtte kjøpe kvoter i markedet. Kommisjonen har i sin konsekvensvurdering kommet frem til at full auksjonering ikke vil føre til urimelige kostnader for operatørene og at operatørene kan sende utslippskostnadene videre til sine kunder gjennom økte priser.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har foreløpig ikke vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert. EØS-notatet har imidlertid vært forelagt berørte departementer for kommentarer.

Klima- og miljødepartementet har sendt Kommisjonens forslag til endringer i klimakvotedirektivet på høring med frist 15. september 2021. Ingen instanser har gitt uttrykk for innvendinger mot Kommisjonens forslag. NHO og NHO Luftfart gir uttykk for støtte til forslaget, inkludert den foreslåtte innstrammingen og avviklingen av vederlagsfri tildeling av kvoter til luftfart, men peker samtidig på viktigheten av at det fra norsk side føres en helhetlig, forutsigbar og ambisiøs klimapolitikk der man unngår dobbel virkemiddelbruk i form av CO2-avgift. Blant annet basert på innkomne uttalelser vil regjeringen utarbeide norske posisjoner og medvirke til EUs arbeid med utformingen av EUs forsterkede klimaregelverk.

Vurdering
Norge inngår allerede i det europeiske kvotesystemet. Når Kommisjonens forslag til endringer i kvotedirektivet er vedtatt i EU må Norge vurdere om og på hvilke vilkår regelverket skal gjøres gjeldende i Norge. Endringer i regelverk som allerede er innlemmet i EØS-avtalen regnes i utgangspunktet som EØS-relevante.

Rettsakten gjelder blant annet en etablering av en forpliktelse for medlemsstatene som knytter seg til den internasjonale organisasjonen ICAO, nærmere bestemt forpliktelser til å etterleve det markedsbaserte virkemiddelet ICAO CORSIA. EUs tredjelandspolitikk faller som utgangspunkt utenfor EØS-avtalens virkeområde. EØS-avtalen er imidlertid ikke til hinder for at bestemmelser som omhandler forhold til tredjeland kan innlemmes i avtalen. I tråd med praksis må det gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak, hvor det tas i betraktning om rettsakten kan anses å ha avgjørende betydning for det indre markeds og EØS-avtalens funksjon. I forbindelse med innlemmelse av delegert kommisjonsforordning 2019/1603 ble det konkludert med at rettsakten skulle innlemmes, men med en felleserklæring som sa at innlemmelse ikke skulle ha betydning for EØS-avtalens virkeområde når det gjelder tredjelandsbestemmelser. KLD foreslår derfor at også den foreliggende rettsakten innlemmes med en tilsvarende felleserklæring som delegert kommisjonsforordning 2019/1603.

Kvotedirektivets artikkel 10(3) krever at inntekter fra auksjonering av klimakvoter brukes til nærmere bestemte klimaformål. Budsjettspørsmål faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Norge har derfor unntak fra artikkel 10(3) når det gjelder bruken av inntekter fra auksjonering til stasjonære virksomheter, se EØS-komitébeslutning nr. 152/2012. Når det gjelder inntekter fra auksjonering til luftfart har Norge ikke unntak fra artikkel 10(3). Det er imidlertid presisert i en felleserklæring til EØS-komitébeslutning nr. 6/2011 at Norges aksept av artikkel 10(3) hva gjelder inntekter fra auksjonering til luftfart ikke skal gi føringer for eller utvide EØS-avtalens virkeområde.

Status
Kommisjonen la fram forslag til endringer i kvotesystemet 14. juli 2021. Kommisjonens forslag til rettsakt skal behandles i Rådet og Europaparlamentet.