Grenseforordningen (2006): Schengen-regler for bevegelse av personer over grensene
Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 562/2006 av 15. mars 2006 om innføring av fellesskapsregler som regulerer bevegelsen av personer over grenser (Schengen-grenseregler)
Regulation (EC) No 562/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code)
Avtalegrunnlag
Schengen-avtalen
Forslag til fortolkningsdom lagt fram av EU-domstolens generaladvokat 3.6.2021
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra stortingsproposisjonen)
Innledning
Europaparlamentet og EUs Råd vedtok 15. mars 2006 en forordning (EF) nr. 562/2006 om innføring av fellesskapsregler som regulerer bevegelsen av personer over grenser (Schengen-grenseregler), heretter forkortet grenseforordningen. EUs regelverk for kontroll av ytre grenser er en del av Schengen-regelverket. Forordningen skal gjelde for alle stater som deltar i Schengen-samarbeidet. I et felles reisefrihetsområde uten grensekontroll på de indre grenser, er det av avgjørende betydning at det opprettholdes en forsvarlig grensekontroll på de ytre grenser basert på felles standarder. Schengen-avtalen knytter Norge til et samarbeid om gjennomføring, anvendelse og videreutvikling av Schengen-regelverket.
Forordningen er i all hovedsak en kodifisering og videreutvikling av gjeldende Schengen-regelverk om grensekontroll. Det følger av grenseforordningens artikkel 40 at den skal tre i kraft i EU 13. oktober 2006.
Som følge av at Amsterdam-traktaten har innlemmet Schengen-regelverket i EU-samarbeidet, arbeider Kommisjonen løpende med forslag til nye EU-rettsakter som skal erstatte det opprinnelige Schengen-regelverket og bidra til å sikre en ensartet praktisering av bestemmelsene. Flere av rettsaktene skal vedtas av Rådet og Europaparlamentet etter den såkalte medbestemmelsesprosedyren.
Kommisjonens forslag til grenseforordning ble fremmet i 2004. Noe av bakgrunnen for forslaget var behovet for et klarere skille mellom bestemmelsene om grensekontroll, som er av rettslig karakter, og bestemmelser om den praktiske gjennomføringen av selve grensekontrollen. Bestemmelser som er rettslig forpliktende er inntatt i forordningen, mens mange av bestemmelsene vedrørende den praktiske gjennomføring av grensekontrollen er regulert i vedleggene til forordningen. I tillegg skal det utarbeides en praktisk håndbok for de nasjonale grensekontrollmyndighetene.
Det fremgår av punkt 23 i grenseforordningens innledning at forordningen er en videreutvikling av bestemmelsene i Schengen-regelverket i henhold til Norges Schengen-avtale. Norge har deltatt i forhandlingene om forordningen i samsvar med prosedyrene i samarbeidsavtalen. I henhold til Schengen-avtalens artikkel 8 nr. 2 bokstav a skal EUs råd underrette Norge om vedtak om nye rettsakter som innebærer en videreutvikling av Schengen-regelverket. Norge skal på selvstendig grunnlag avgjøre om innholdet av rettsakten skal godtas og innarbeides i norsk rett. Gjennomføring av forordningen krever en lovendring i utlendingsloven av 24. juni 1988 nr 64. I samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd og avtalen om tilknytning til Schengen-regelverket artikkel 8 nr. 2 bokstav c, er det derfor tatt forbehold om Stortingets samtykke.
En uoffisiell oversettelse av forordningen til norsk er vedlagt.
Nærmere om innholdet i forordningen
Bestemmelsene i grenseforordningen omhandler reglene for all passering av indre og ytre Schengen-grenser og for overvåkning av yttergrensene. Utøvelse av grensekontroll på ytre grenser er fullt ut et nasjonalt ansvar. Forordningens innledning består av 29 punkter som i det vesentlige gjengir hovedinnholdet i forordningen, særlig prinsipper for hvordan grensekontrollen skal utføres. Forordningen inneholder videre 40 artikler og 8 vedlegg.
Artikkel 1 fastsetter at det ikke skal foretas grensekontroll av personer som passerer indre grense, samt at forordningen fastsetter reglene for grensekontroll av personer over ytre grense.
Artikkel 2 fastlegger definisjoner av sentrale begreper som brukes i forordningen.
Artikkel 3 fastlegger anvendelsesområdet for forordningen.
Artikkel 4 angir hvor passering av ytre grenser kan skje.
Artikkel 5 oppstiller innreisevilkårene for tredjelandsborgere.
Artikkel 6 angir hvordan grensekontrollørene skal utføre sine plikter.
Artikkel 7 fastlegger hva kontrollen på grenseovergangsstedene skal og kan omfatte, og at slik kontroll skal skje i samsvar med bestemmelsene i kapittel II.
Artikkel 8 regulerer vilkår for når inn- og utreisekontrollen kan lempes.
Artikkel 9 oppstiller krav til utformingen av grenseovergangsstedene, særlig på lufthavnene.
Artikkel 10 fastlegger reglene for når tredjelandsborgeres reisedokumenter skal stemples.
A rtikkel 11 regulerer prinsipper for når vilkårene for oppholdstid kan anses oppfylt.
Artikkel 12 omhandler grenseovervåking og presiserer at hovedformålet med grenseovervåkningen er å hindre ulovlig grensepassering, bekjempe grenseoverskridende kriminalitet og iverksette tiltak overfor personer som har passert grensen på ulovlig måte.
Artikkel 13 regulerer tilfeller når tredjelandsborgere skal nektes innreise.
Artikkel 14 pålegger medlemsstatene å sette inn tilstrekkelig personell til å gjennomføre grensekontrollen.
Artikkel 15 fastslår at grensekontrollen skal skje i samsvar med grenseforordningen og nasjonal rett.
Artikkel 16 omhandler samarbeid mellom medlemsstatene. Det operative samarbeidet skal samordnes av Grensekontrollbyrået. Norge deltar i byråets virksomhet, se nærmere St.prp. nr. 71 (2004-2005).
Artikkel 17 omhandler muligheten for felles kontroller på basis av bilaterale avtaler.
Artiklene 18 og 19 fastslår at det gjelder særlige regler for forskjellige typer grenser og transportmidler og for bestemte grupper personer, som følger av vedlegg VI og VII.
Artiklene 20, 21 og 22 omhandler passering av indre grenser og medlemslandenes kontroller på eget territorium.
Artiklene 23 til og med 31 omhandler reglene for gjeninnføring av grensekontroll på indre grenser, samt prosedyrene i slike tilfeller.
Artikkel 32 og 33 fastslår at vedleggene III, IV og VIII kan endres etter en særlig prosedyre for behandling i en komité bestående av representanter fra medlemsstatene. Norge og Island skal ha rett til å delta i denne komiteen, se forordningens innledning punkt 24.
Artikkel 34 pålegger medlemsstatene ulike meddelelser til Kommisjonen.
Artikkel 35 sier at grenseforordningen ikke skal berøre fellesskapsregler om lokal grensetrafikk, mens artikkel 36 gir særregler for Ceuta og Melilla.
Artikkel 37 omhandler øvrige meddelelser til Kommisjonen, mens artikkel 38 pålegger Kommisjonen å forelegge en rapport for Europaparlamentet og Rådet om anvendelsen av avsnitt III (indre grenser). Artikkel 39 lister de rettsakter som oppheves som følge av ikrafttredelsen av grenseforordningen, mens artikkel 40 sier at grenseforordningen skal tre i kraft i EU 13. oktober 2006.
Forordningens 8 vedlegg omhandler nærmere retningslinjer for utførelse av grensekontrollen.
De någjeldende Schengen regler om grensekontroll og grensepassering følger hovedsakelig av bestemmelsene i Schengen-konvensjonen artikler 2 til 8 og tilhørende beslutninger samt Felleshåndboken om grensekontroll. Dette regelverket oppheves når forordningen trer i kraft. Regelverket er gjennomført i gjeldende utlendingslov med tilhørende forskrift samt i rundskriv, se nærmere Ot. prp. nr. 56 (1998-1999).
Med bakgrunn i at grenseforordningen i all hovedsak er en kodifisering og delvis en videreutvikling av regelverket, vil gjennomføringen bare kreve en mindre endring i utlendingsloven og enkelte forskriftsendringer.
Forholdet til norsk rett
I Ot.prp. nr. 73 (2005-2006) foreslås en endring i utlendingsloven av 24. juni 1988 nr. 64 § 27 på bakgrunn av grenseforordingen. Utlendingsloven § 27 gir anledning til å bortvise en utlending som ikke er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, når dette skjer i forbindelse med innreise til riket og i opptil syv dager etter innreise. Grenseforordningens artikkel 5 nr. 1 bokstav e oppstiller et vilkår for innreise om at tredjelandsborgere ikke må være en trussel for folkehelsen. Dagens utlendingslov har ikke en eksplisitt henvisning til folkehelse som bortvisningsgrunn. For å oppfylle forordningens krav er det derfor foreslått lagt til et alternativt vilkår i utlendingsloven § 27 første ledd bokstav j om at bortvisning kan skje når det anses å være nødvendig av hensyn til folkehelsen.
Annen nødvendig gjennomføring av grenseforordingen vil skje gjennom forskriftsendringer, primært i utlendingsforskriftens kapittel 4 (inn- og utreise), og dessuten gjennom oppdateringer av gjeldende rundskriv.
På noen områder går grenseforordningens krav noe lenger enn de som følger av standarder og anbefalinger som er vedtatt av Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) om tilrettelegging av skipsanløp. Det gjelder særlig for ilandstigning av mannskap og passasjerer i forbindelse med skipsanløp. Norge vil arbeide for at IMOs standarder og anbefalinger bringes på linje med de felles krav til grensekontroll og dokumentasjon som nå er vedtatt i EU. I forbindelse med gjennomgang av utlendingsforskiften vil det i nødvendig grad bli tatt forbehold ved underretning til IMO om anvendelse av andre standarder enn de som følger av IMOs regelverk og anbefalinger.
Administrative og økonomiske konsekvenser
Forslaget innebærer ingen vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser.
Konklusjon og tilrådning
EUs regelverk for kontroll av ytre grenser er en del av Schengen-regelverket, og forutsetter at medlemsstatene skal sørge for forsvarlig kontroll og overvåkning av de ytre grensene mot tredjeland. Grenseforordningen utgjør i all hovedsak en kodifisering av gjeldende Schengen-regelverk om grensekontroll, som Norge allerede har gjennomført og praktiserer. Gjennom grenseforordningen blir regelverket mer samlet og oversiktlig. Siden gjennomføring av forordningen krever lovendring, er Stortingets samtykke nødvendig i samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd. Det er derfor tatt forbehold om slikt samtykke ved underretning om norsk godtakelse av rettsakten.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet tilrår at Norge godtar innholdet i forordning (EF) nr. 562/2006 om innføring av en fellesskapskodeks for persontrafikk over grensene, som er en videreutvikling av Schengen-regelverket. Utenriksdepartementet slutter seg til dette.
Innledning
Europaparlamentet og EUs Råd vedtok 15. mars 2006 en forordning (EF) nr. 562/2006 om innføring av fellesskapsregler som regulerer bevegelsen av personer over grenser (Schengen-grenseregler), heretter forkortet grenseforordningen. EUs regelverk for kontroll av ytre grenser er en del av Schengen-regelverket. Forordningen skal gjelde for alle stater som deltar i Schengen-samarbeidet. I et felles reisefrihetsområde uten grensekontroll på de indre grenser, er det av avgjørende betydning at det opprettholdes en forsvarlig grensekontroll på de ytre grenser basert på felles standarder. Schengen-avtalen knytter Norge til et samarbeid om gjennomføring, anvendelse og videreutvikling av Schengen-regelverket.
Forordningen er i all hovedsak en kodifisering og videreutvikling av gjeldende Schengen-regelverk om grensekontroll. Det følger av grenseforordningens artikkel 40 at den skal tre i kraft i EU 13. oktober 2006.
Som følge av at Amsterdam-traktaten har innlemmet Schengen-regelverket i EU-samarbeidet, arbeider Kommisjonen løpende med forslag til nye EU-rettsakter som skal erstatte det opprinnelige Schengen-regelverket og bidra til å sikre en ensartet praktisering av bestemmelsene. Flere av rettsaktene skal vedtas av Rådet og Europaparlamentet etter den såkalte medbestemmelsesprosedyren.
Kommisjonens forslag til grenseforordning ble fremmet i 2004. Noe av bakgrunnen for forslaget var behovet for et klarere skille mellom bestemmelsene om grensekontroll, som er av rettslig karakter, og bestemmelser om den praktiske gjennomføringen av selve grensekontrollen. Bestemmelser som er rettslig forpliktende er inntatt i forordningen, mens mange av bestemmelsene vedrørende den praktiske gjennomføring av grensekontrollen er regulert i vedleggene til forordningen. I tillegg skal det utarbeides en praktisk håndbok for de nasjonale grensekontrollmyndighetene.
Det fremgår av punkt 23 i grenseforordningens innledning at forordningen er en videreutvikling av bestemmelsene i Schengen-regelverket i henhold til Norges Schengen-avtale. Norge har deltatt i forhandlingene om forordningen i samsvar med prosedyrene i samarbeidsavtalen. I henhold til Schengen-avtalens artikkel 8 nr. 2 bokstav a skal EUs råd underrette Norge om vedtak om nye rettsakter som innebærer en videreutvikling av Schengen-regelverket. Norge skal på selvstendig grunnlag avgjøre om innholdet av rettsakten skal godtas og innarbeides i norsk rett. Gjennomføring av forordningen krever en lovendring i utlendingsloven av 24. juni 1988 nr 64. I samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd og avtalen om tilknytning til Schengen-regelverket artikkel 8 nr. 2 bokstav c, er det derfor tatt forbehold om Stortingets samtykke.
En uoffisiell oversettelse av forordningen til norsk er vedlagt.
Nærmere om innholdet i forordningen
Bestemmelsene i grenseforordningen omhandler reglene for all passering av indre og ytre Schengen-grenser og for overvåkning av yttergrensene. Utøvelse av grensekontroll på ytre grenser er fullt ut et nasjonalt ansvar. Forordningens innledning består av 29 punkter som i det vesentlige gjengir hovedinnholdet i forordningen, særlig prinsipper for hvordan grensekontrollen skal utføres. Forordningen inneholder videre 40 artikler og 8 vedlegg.
Artikkel 1 fastsetter at det ikke skal foretas grensekontroll av personer som passerer indre grense, samt at forordningen fastsetter reglene for grensekontroll av personer over ytre grense.
Artikkel 2 fastlegger definisjoner av sentrale begreper som brukes i forordningen.
Artikkel 3 fastlegger anvendelsesområdet for forordningen.
Artikkel 4 angir hvor passering av ytre grenser kan skje.
Artikkel 5 oppstiller innreisevilkårene for tredjelandsborgere.
Artikkel 6 angir hvordan grensekontrollørene skal utføre sine plikter.
Artikkel 7 fastlegger hva kontrollen på grenseovergangsstedene skal og kan omfatte, og at slik kontroll skal skje i samsvar med bestemmelsene i kapittel II.
Artikkel 8 regulerer vilkår for når inn- og utreisekontrollen kan lempes.
Artikkel 9 oppstiller krav til utformingen av grenseovergangsstedene, særlig på lufthavnene.
Artikkel 10 fastlegger reglene for når tredjelandsborgeres reisedokumenter skal stemples.
A rtikkel 11 regulerer prinsipper for når vilkårene for oppholdstid kan anses oppfylt.
Artikkel 12 omhandler grenseovervåking og presiserer at hovedformålet med grenseovervåkningen er å hindre ulovlig grensepassering, bekjempe grenseoverskridende kriminalitet og iverksette tiltak overfor personer som har passert grensen på ulovlig måte.
Artikkel 13 regulerer tilfeller når tredjelandsborgere skal nektes innreise.
Artikkel 14 pålegger medlemsstatene å sette inn tilstrekkelig personell til å gjennomføre grensekontrollen.
Artikkel 15 fastslår at grensekontrollen skal skje i samsvar med grenseforordningen og nasjonal rett.
Artikkel 16 omhandler samarbeid mellom medlemsstatene. Det operative samarbeidet skal samordnes av Grensekontrollbyrået. Norge deltar i byråets virksomhet, se nærmere St.prp. nr. 71 (2004-2005).
Artikkel 17 omhandler muligheten for felles kontroller på basis av bilaterale avtaler.
Artiklene 18 og 19 fastslår at det gjelder særlige regler for forskjellige typer grenser og transportmidler og for bestemte grupper personer, som følger av vedlegg VI og VII.
Artiklene 20, 21 og 22 omhandler passering av indre grenser og medlemslandenes kontroller på eget territorium.
Artiklene 23 til og med 31 omhandler reglene for gjeninnføring av grensekontroll på indre grenser, samt prosedyrene i slike tilfeller.
Artikkel 32 og 33 fastslår at vedleggene III, IV og VIII kan endres etter en særlig prosedyre for behandling i en komité bestående av representanter fra medlemsstatene. Norge og Island skal ha rett til å delta i denne komiteen, se forordningens innledning punkt 24.
Artikkel 34 pålegger medlemsstatene ulike meddelelser til Kommisjonen.
Artikkel 35 sier at grenseforordningen ikke skal berøre fellesskapsregler om lokal grensetrafikk, mens artikkel 36 gir særregler for Ceuta og Melilla.
Artikkel 37 omhandler øvrige meddelelser til Kommisjonen, mens artikkel 38 pålegger Kommisjonen å forelegge en rapport for Europaparlamentet og Rådet om anvendelsen av avsnitt III (indre grenser). Artikkel 39 lister de rettsakter som oppheves som følge av ikrafttredelsen av grenseforordningen, mens artikkel 40 sier at grenseforordningen skal tre i kraft i EU 13. oktober 2006.
Forordningens 8 vedlegg omhandler nærmere retningslinjer for utførelse av grensekontrollen.
De någjeldende Schengen regler om grensekontroll og grensepassering følger hovedsakelig av bestemmelsene i Schengen-konvensjonen artikler 2 til 8 og tilhørende beslutninger samt Felleshåndboken om grensekontroll. Dette regelverket oppheves når forordningen trer i kraft. Regelverket er gjennomført i gjeldende utlendingslov med tilhørende forskrift samt i rundskriv, se nærmere Ot. prp. nr. 56 (1998-1999).
Med bakgrunn i at grenseforordningen i all hovedsak er en kodifisering og delvis en videreutvikling av regelverket, vil gjennomføringen bare kreve en mindre endring i utlendingsloven og enkelte forskriftsendringer.
Forholdet til norsk rett
I Ot.prp. nr. 73 (2005-2006) foreslås en endring i utlendingsloven av 24. juni 1988 nr. 64 § 27 på bakgrunn av grenseforordingen. Utlendingsloven § 27 gir anledning til å bortvise en utlending som ikke er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, når dette skjer i forbindelse med innreise til riket og i opptil syv dager etter innreise. Grenseforordningens artikkel 5 nr. 1 bokstav e oppstiller et vilkår for innreise om at tredjelandsborgere ikke må være en trussel for folkehelsen. Dagens utlendingslov har ikke en eksplisitt henvisning til folkehelse som bortvisningsgrunn. For å oppfylle forordningens krav er det derfor foreslått lagt til et alternativt vilkår i utlendingsloven § 27 første ledd bokstav j om at bortvisning kan skje når det anses å være nødvendig av hensyn til folkehelsen.
Annen nødvendig gjennomføring av grenseforordingen vil skje gjennom forskriftsendringer, primært i utlendingsforskriftens kapittel 4 (inn- og utreise), og dessuten gjennom oppdateringer av gjeldende rundskriv.
På noen områder går grenseforordningens krav noe lenger enn de som følger av standarder og anbefalinger som er vedtatt av Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) om tilrettelegging av skipsanløp. Det gjelder særlig for ilandstigning av mannskap og passasjerer i forbindelse med skipsanløp. Norge vil arbeide for at IMOs standarder og anbefalinger bringes på linje med de felles krav til grensekontroll og dokumentasjon som nå er vedtatt i EU. I forbindelse med gjennomgang av utlendingsforskiften vil det i nødvendig grad bli tatt forbehold ved underretning til IMO om anvendelse av andre standarder enn de som følger av IMOs regelverk og anbefalinger.
Administrative og økonomiske konsekvenser
Forslaget innebærer ingen vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser.
Konklusjon og tilrådning
EUs regelverk for kontroll av ytre grenser er en del av Schengen-regelverket, og forutsetter at medlemsstatene skal sørge for forsvarlig kontroll og overvåkning av de ytre grensene mot tredjeland. Grenseforordningen utgjør i all hovedsak en kodifisering av gjeldende Schengen-regelverk om grensekontroll, som Norge allerede har gjennomført og praktiserer. Gjennom grenseforordningen blir regelverket mer samlet og oversiktlig. Siden gjennomføring av forordningen krever lovendring, er Stortingets samtykke nødvendig i samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd. Det er derfor tatt forbehold om slikt samtykke ved underretning om norsk godtakelse av rettsakten.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet tilrår at Norge godtar innholdet i forordning (EF) nr. 562/2006 om innføring av en fellesskapskodeks for persontrafikk over grensene, som er en videreutvikling av Schengen-regelverket. Utenriksdepartementet slutter seg til dette.
Avtalegrunnlag
Schengen-avtalen