BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.1.2023)

Sammendrag av innhold
Saken gjelder utkast til felleseuropeiske regler om bakketjenester på lufthavner, såkalt ground handling. Med vedtakelsen av ny grunnforordning for sivil luftfart, forordning (EU) 2018/1139 vedtok EU å innlemme bakketjenester i de felleseuropeiske reglene for sivil luftfart. Det europeiske luftfartsbyrået EASA har med forslaget publisert forslag til de konkrete regelene som skal gjelde på området. 

Målsettingen med reglene er å bidra til bedre sikkerhet for bakkeoperasjoner på lufthavner, bl.a. redusere skader på bakkepersonell, kjøretøy og luftfartøy på bakken. Reglene skal etablere felles sikkerhetsregler på dette området, og som i dag reguleres ulikt fra land til land.

Reglene på området vil følge samme form som de øvrige felleseuropeiske sikkerhetsreglene for sivil luftfart. Som grunnleggende krav foreslås det derfor at selskaper som utfører bakketjenester på lufthavn skal ha en angitt driftsorganisasjon med et styringssystem (management system). Dette styringssystemet skal blant annet bidra til at aktuelle risikoområder avdekkkes og forebygges systematisk. Videre vil det bli krav om at organisasjonene skal utarbeide en driftsmanual med prosedyrer basert på reglene. Reglene inneholder også krav til opplæring og trening av personell, samt etablering et hendelsesrapporteringssystem. Som sekundæreffekt forventes det at reglene skal bidra til oppbygging av sikkerhetskultur i slike virksomheter.

Reglene vil gjelde bakketjenester på lufthavner som omfattes av grunnforordningen (EU) 2018/1139. Dette innebærer at bakketjenester ved lufthavner som medlemstatene har valgt å unnta fra de felleseuropeiske reglene jf. grunnforordningens artikkel 2.7, ikke omfattes. Dette vil være lufthavner med færre enn 10.000 årlige passasjerer og mindre enn 850 frakt-flybevegelser per år.

En annen avgrensing er at reglene kun vil gjelde selskaper som leverer bakketjenester på lufthavn (ground handling service providers). Selskaper som leverer tjenester fra andre steder enn på lufthavnen er ikke omfattet. Luftfartøyoperatører som utfører egne bakketjenester omfattes også, men med unntak av ikke-kommersielle operatører av lette luftfartøyer (NCO operators). Reglene inneholder også bestemmelser om samhandlingen mellom bakketjenester og andre luftfartøyoperatører, og med lufthavnoperatører.

Reglene vil også etablere myndighetskrav for de nasjonale luftfartsmyndighetene. Disse myndighetskravene er så langt som mulig basert på de tilsvarende felleseuropeiske reglene på flyplass- og flysikringsområdet. Hensikten med dette er å legge til rette for en smidig intergering av de nye myndighetsoppgavene med bakketjenester, i myndighetsorganisasjonene. 

Reglene legger opp til at selskaper og luftfartsoperatører som leverer bakketjenester ikke skal sertifiseres. Istedet skal disse organisasjonene drifte etter en samsvarserklæring (declaration). Denne erklæringen skal inneholde informasjon om organisasjonen, om selskapets sikkerhetstyringsystem, operasjonsmanual mv., og en bekreftelse av at selskapet oppfyller kravene i regelverket. Denne erklæringen skal sendes luftfartsmyndigheten i landet, evt. landene, hvor lufthavnen som bakketjenestene utføres på er lokalisert. Samsvarserklæringen vil så danne grunnlaget for myndighetstilsynet med organisasjonen.

I likhet med tilsynsynsarbeidet på andre områder i sivil luftfart, skal tilsynsarbeidet være risikobasert. Til forskjell fra andre regelverksområder legges det ikke opp til at tilsynsansvaret skal følge landet hvor organisasjonen har sitt hovedforretningssted (principle place of business). Årsaken til dette er å finne i grunnforordningen, som ikke knytter tilsynet til organisasjonens hovedforretningssted, men til beliggenheten av lufthavnen hvor organisasjonen leverer bakketjenester. Selskaper med virksomhet i flere land vil måtte sende samsvarserlæring til flere myndigheter, som hver for seg vil føre tilsyn med virksomheten i sine respektive land. 

Merknader

Hjemmel i EF-traktaten
Forordningen vil bli hjemlet i forordning (EU) 2018/1139 (ny EASA basisforordning) artikkel 39 og 62, som igjen er hjemlet i TFEU artikkel 100.

Rettslige konsekvenser
Sivil luftfart er omfatte av EØS-avtalens virkeområde. De kommende reglene om bakkeoperasjoner vil måtte EØS-gjenomføres i norsk rett. Dette vil skje ved forskrift. Slik gjennomføring kan imidlertid ikke skje før den nye grunnforordningen for sivil luftfart, forordning (EU) 2018/1139 er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i Norge. 

Økonomiske og administrative konsekvenser
Reglene vil få økonomiske og administrative konsekvenser for aktørene som utfører bakketjenester på lufthavn, for luftfartsoperatører, lufthavnoperatører og for luftfartsmyndigheten. For selskaper som utfører bakketjenester, og som i dag følger eksisterende industristandarder for denne virksomheten, ventes ikke reglene å få store konsekvenser. Disse sekslapene forventes å ha etablert de vesentligste elementene i de foreslåtte reglene, slik som et sikkerhetsstyringsystem og prosedyrer for virkskomheten, treningsprogram etc. De økonomiske og administrative konsekvensene for selskaper som ikke har etablert dette vil bli større. Det er imidlerid vanskelig å fastlå kostnadene siden disse vil variere med selskapets størrelse og kompleksitet.

Konsekvensene ventes ikke å bli omfattende for luftfartsoperatører som selv leverer bakketjenester. Dette skyldes at disse selskapene erfaringsvis alt driver iht. industristandarder for bakketjenester, som de nye reglene er basert på. For selskaper som kjøper bakketjenester utelukkes det ikke at kostnaden for dette kan stige noe som følge av økte driftskostnader hos selskapene som leverer bakketjenester. 

Multinasjonale selskaper vil som nevnt foran måtte sende samsvarserklæring til luftfartsmyndighetene i alle EU-/EØS-landene hvor selskapene leverer bakketjenester. Dette kan fremstå som en ulempe sammenlignet med systemet med gjensidig aksept av godkjenniger som på mange områder ellers gjelder for luftfarten i EU-/EØS-området. Å gå fra ikke-harmoniserte regler til harmoniserte regler ventes likevel å ha positiv effekt for disse aktørene. Slike felles regler om drifts- og tilsynskrav ventes å ville gjøre det enklere å etablere og drive bakketjenesteoperasjoner i flere land. 

Konsekvensene for Luftfartstilsynet vil imidertid bli større ettersom reglene vil kreve at det etableres et tilsynssystem for selskaper som leverer bakketjenester. Per i dag skjer slikt tilsyn indirekte, gjennom tilsynet med luftfartøyoperatører og lufthavner. Reglene vil imidlertid kreve etablering av direkte tilsyn, bl.a. system for å følge med på selverklæringer, utarbeide tilsynsprogrammer og prosedyrer for tilsyn, trening av inspektører og utførelse av virksomhetstilsyn. Luftfartsilsynet vil antagelig kunne gjenbruke en del systemer og prosedyrer for slikt tilsyn, men et slikt nytt tilsynsområde vil kreve egne inspektører. Ut fra antallet leverandører av bakketjenester som vi ser vil bli omfattet av reglene, og etter uformelle drøftelser av ressurbehovet med andre nordiske luftfartsmyndigheter, anslås det behov for tre inspektørstillinger for å utføre tilsynsarbeidet. Denne økte personellkostnaden ligger ikke inne i Luftfartsilsynets budsjetter per nå. 

Når det gjelder tilsynet med multinasjonale leverandører av bakketjenester legger reglene opp til et tettere tilsynssamarbeid mellom luftfartsmyndighetene i landene hvor selskapet er etablert. EASA skal i den sammenheng arbeide for å etablere et faglig nettverk mellom landenes inspektører. Det antas imidlertid at dette tilsynsamarbeidet i hovedsak kan skje via digitale kommunikasjonsløsninger, og at kostnaden derfor kan dekkes innenfor Luftfartstilsynets ordinære driftsrammer. 

Sakkyndige instansers merknader
Saken har ikke vært behandlet i spesialutvalget for transport hvor berørte departementer er representert. 

Saken var på høring i Norge fram til 1. september 2022.

Vurdering
Luftfartstilsynet anser forslaget som EØS-relevant.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 15

Status
Forslaget til regler for bakketjenester er utarbeidet av det europeiske luftfartsbyrået EASA. EASA har benyttet en ekstern ekspertgruppe til å rådgi seg under arbeidet. Utkast til regler er ikke gjort som åpen høring (NPA). EASA har istedet valgt å benytte seg av muligheten til fokusert konsultasjon av berørte aktører, en mulighet som følger av EASAs regelverksprosedyre. I den sammenheng har EASA sendt saken på høring til medlemsstatene, og vil konsultere aktuelle markedsaktører gjenom workshops og EASAs faste konsultasjongrupper (EASA Adisory Bodies) hvor mydighetene og ulike markedsaktører er representert. Denne konsultasjonsfasen pågikk frem til utgangen av september 2022. EASA vil deretter ferdigstille forslaget og sende det videre til EU Kommisjonen for ferdigbehandling og vedtakelse. Slik oversendelse planlegges å skje i løpet av første kvartal 2023.