EU-regulering av markeder på området elektronisk kommunikasjon

Tittel

Kommisjonsrekommandasjon 2014/710/EU av 9. oktober 2014 om relevante produkt- og tjenestemarkeder på området elektroniske kommunikasjon som kan forhåndsreguleres i overensstemmelse med europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/21/EF om felles rammebestemmelser for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester

Commission Recommendation 2014/710/EU of 9 October 2014 on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services

Siste nytt

Kommisjonsrekommandasjon publisert i EU-tidende 11.10.2014

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra kommisjonsrekommandasjonen, dansk utgave)

(1) I direktiv 2002/21/EF fastlægges en lovramme for elektronisk kommunikation bl.a. med henblik på at reagere på konvergenstendenserne ved at dække alle elektroniske kommunikationsnet og -tjenester inden for direktivets anvendelsesområde. I overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF er formålet bl.a. at begrænse den sektorspecifikke forhåndsregulering, efterhånden som konkurrencen breder sig, så markedet for elektronisk kommunikation i sidste ende kun er underlagt konkurrenceretten.

(2) I overensstemmelse hermed er formålet med denne henstilling at udpege de produkt- og tjenestemarkeder, hvor det kan være berettiget at anvende forhåndsregulering i overensstemmelse med artikel 15, stk. 1, i direktiv 2002/21/EF. Sigtet med enhver form for forhåndsregulering er i sidste instans at opnå fordele for slutbrugerne ved at sikre reel konkurrence på detailmarkederne på et varigt grundlag. Navnlig i betragtning af de forventede fremskridt med hensyn til innovation og konkurrence er det sandsynligt, at de nationale tilsynsmyndigheder vil konstatere, at der gradvis udvikler sig konkurrence på detailmarkederne, også selv om der ikke reguleres på engrosniveau.

(3) Afgrænsningen af relevante markeder kan ændre sig med tiden i takt med, at produkter og tjenester videreudvikles, og der sker ændringer i mulighederne for substitution på efterspørgsels- og udbudssiden. Eftersom Kommissionens henstilling 2007/879/EF nu har været i kraft i over seks år, er det hensigtsmæssigt at revidere den i lyset af den udvikling, der er sket på markedet, siden den blev vedtaget.Denne henstilling erstatter derfor Kommissionens henstilling 2007/879/EF, og giver vejledning til de nationale tilsynsmyndigheder om kommende markedsanalyser.

(4) Ifølge artikel 15, stk. 1, i direktiv 2002/21/EF skal Kommissionen udpege markeder i den elektroniske kommunikationssektor, hvor forholdene kan være af en sådan art, at det vil være berettiget at indføre regulerende forpligtelser i overensstemmelse med konkurrencerettens principper. Disse principper danner derfor grundlag for afgrænsningen af produktmarkederne inden for den elektroniske kommunikationssektor i nærværende henstilling.

(5) I henhold til artikel 15, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF er det op til de nationale tilsynsmyndigheder at afgrænse de relevante markeder tilpasset de nationale forhold, navnlig relevante geografiske markeder på deres område, i overensstemmelse med konkurrencerettens principper og under nøje hensyntagen til denne henstilling.

(6) I henhold til artikel 16, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF indføres der kun forhåndsregulering på markeder, hvor der ikke er reel konkurrence. Som forklaret i direktivets betragtning 27 i direktivet drejer det sig om markeder, hvor der er en eller flere virksomheder med en stærk markedsposition, og hvor midlerne i medlemsstatens eller EU's konkurrencelovgivning ikke er tilstrækkelige til at løse det konstaterede konkurrenceproblem. Desuden bør en analyse af, om der foreligger reel konkurrence, også omfatte en analyse af, om markedet er et potentielt konkurrencemarked, og om den eventuelle mangel på konkurrence altså er varig.

(7) For både Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder er udgangspunktet for udpegningen af engrosmarkeder, hvor forhåndsregulering kan være berettiget, en analyse af de tilsvarende detailmarkeder. Denne analyse gennemføres ud fra et fremadrettet perspektiv over en given tidshorisont, idet der tages hensyn til mulighederne for substitution på efterspørgselssiden, og, hvor det er relevant, på udbudssiden. Når de nationale tilsynsmyndigheder afgrænser relevante markeder i henhold til artikel 15, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF, bør de udpege et geografisk område, hvor konkurrenceforholdene er ens eller tilstrækkeligt ensartede, og som kan adskilles fra de tilstødende områder, hvor de gældende konkurrenceforhold er mærkbart anderledes; der bør navnlig tages hensyn til, om det selskab, der muligvis har en stærk markedsposition, handler ensartet i hele det område, som dets net dækker, eller om det står over for mærkbart forskellige konkurrencevilkår i et sådant omfang, at dets aktiviteter begrænses i nogle områder, men ikke i andre.

(8) Det bør vurderes, om der ud fra et fremadrettet perspektiv hersker reel konkurrence på detailmarkederne, selv uden regulering baseret på en konstatering af stærk markedsposition. På den anden side bør analysen tage hensyn til virkningerne af andre typer af regulering, der gælder for de relevante detail- og engrosmarkeder i hele den relevante periode.

(9) Når der udarbejdes en markedsanalyse i medfør af artikel 16 i direktiv 2002/21/EF, skal vurderingen af markedet foretages ud fra et fremadrettet perspektiv, idet der tages udgangspunkt i de eksisterende markedsvilkår. Det bør vurderes, om markedet er et potentielt konkurrencemarked, og hvorvidt en situation med manglende konkurrence er varig, idet der tages hensyn til den forventede eller forudsigelige markedsudvikling.

(10) Hvis der ikke er reel konkurrence på det berørte detailmarked ud fra et fremadrettet perspektiv, uden at der foretages forhåndsregulering, bør det/de tilsvarende engrosmarked(er), der kan underlægges forhåndsregulering i overensstemmelse med artikel 16 i direktiv 2002/21/EF, vurderes. Ved afgrænsningen af de relevante engrosmarkeder og vurderingen af, om der foreligger en stærk markedsposition, med henblik på at afgøre, hvorvidt der er reel konkurrence, bør der tages højde for direkte og indirekte konkurrencepres, uanset om det hidrører fra elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester eller andre typer tjenester eller applikationer, der er sammenlignelige hermed set fra slutbrugerens synspunkt. Hvis der på den anden side er reel konkurrence på det berørte detailmarked ud fra et fremadrettet perspektiv, også uden forhåndsregulering på de tilsvarende relevante engrosmarkeder, bør det føre til, at den nationale tilsynsmyndighed konkluderer, at det ikke længere er nødvendigt at regulere på engrosniveau. I dette tilfælde bør de tilsvarende relevante engrosmarkeder vurderes med henblik på at tilbagetrække forhåndsreguleringen. Når engrosmarkederne er vertikalt forbundne i forsyningskæden, skal det marked, der er det øverste led i forhold til det pågældende detailmarked.

(11) De engrosmarkeder, der er opført i bilaget, kan have egenskaber, der retfærdiggør forhåndsregulering, fordi de overholder følgende tre kumulative kriterier, der også er blevet anvendt i de tidligere udgaver af henstillingen til at udpege markeder, som kan underlægges forhåndsregulering. Det første kriterium er, at der er store og varige hindringer for markedsadgang. På grund af de elektroniske kommunikationsmarkeders dynamiske karakter og måde at fungere på må mulighederne for, at hindringerne for markedsadgang overvindes inden for en relevant tidshorisont, dog også tages i betragtning ved gennemførelsen af en fremadrettet analyse med henblik på at udpege relevante markeder til eventuel forhåndsregulering. Det andet kriterium har at gøre med, om en markedsstruktur tenderer hen imod reel konkurrence inden for en relevant tidshorisont. Når dette kriterium anvendes, skal konkurrencesituationen, herunder den infrastrukturbaserede konkurrence, bag adgangshindringerne undersøges. Det tredje kriterium er, om det ikke er muligt alene ved anvendelse af konkurrenceretten at imødegå de pågældende markedssvigt. De vigtigste indikatorer, der skal tages i betragtning ved vurderingen af det første og det andet kriterium, svarer til dem, der lægges til grund som led i en fremadrettet markedsanalyse med henblik på at fastslå en stærk markedsposition. Det drejer sig navnlig om indikatorer for hindringer for markedsadgang som følge af manglende regulering (herunder omfanget af irreversible omkostninger), markedsstrukturen, markedets ydeevne og dynamik, herunder indikatorer som markedsandele og markedstendenser, markedspriser og tendenser samt konkurrerende netværks eller infrastrukturers omfang og dækning.

(12) Hvad angår det første kriterium, er der to typer barrierer for markedsadgang, som er relevante for formålet med denne henstilling: strukturelle hindringer og retlige eller reguleringsmæssige hindringer. Strukturelle hindringer for markedsadgang følger af oprindelige omkostnings- eller efterspørgselsforhold, som skaber et asymmetrisk forhold mellem gamle og nye markedsaktører ved at bremse eller forhindre sidstnævntes markedsadgang. F.eks. kan der være tale om store strukturelle hindringer, hvis markedet er kendetegnet ved fordele i relation til de absolutte omkostninger, betydelige stordrifts- og/eller tæthedsfordele, kapacitetsbegrænsninger og høje irreversible omkostninger. En lignende strukturel hindring kan også forekomme, hvor leveringen af tjenester forudsætter en netværkskomponent, som teknisk set ikke kan duplikeres eller kun kan duplikeres til en pris, som gør det uattraktivt for konkurrenterne.

(13) Retlige eller reguleringsmæssige hindringer skyldes ikke økonomiske forhold, men lovgivningsmæssige, administrative eller andre foranstaltninger, som direkte påvirker betingelserne for markedsadgang og/eller operatørernes stilling på det relevante marked. Et eksempel på en retlig eller reguleringsmæssig hindring for markedsadgang er begrænsninger i antallet af virksomheder, som har adgang til frekvenser til levering af basistjenester. Andre eksempler på retlige eller reguleringsmæssige hindringer er priskontrol og andre prisrelaterede foranstaltninger, som pålægges virksomheder, og som ikke kun påvirker markedsadgangen, men også virksomhedernes stilling på markedet. Retlige eller reguleringsmæssige hindringer, som sandsynligvis vil bortfalde inden for den relevante tidshorisont, bør normalt ikke anses for at udgøre en hindring for markedsadgang af en art, der kan opfylde det første kriterium.

(14) Hindringer for markedsadgang kan også blive mindre relevante på innovationsdrevne markeder, som er kendetegnet ved en hurtig teknologisk udvikling. På disse markeder kan truslen om innovative tilbud fra potentielle konkurrenter, der endnu ikke er på markedet, skabe konkurrencepres. På innovationsdrevne markeder kan der forekomme dynamisk eller langsigtet konkurrence mellem virksomheder, som ikke nødvendigvis er konkurrenter på et eksisterende »statisk« marked. Denne henstilling udpeger markeder, hvor hindringer for markedsadgang forventes at bestå over et længere tidsrum. Ved vurderingen af, om hindringer for markedsadgang vil vedblive at bestå ved manglende regulering, er det nødvendigt at undersøge, om den pågældende sektor hyppigt har oplevet vellykket markedsadgang, og om markedsadgangen har været eller fremover efter al sandsynlighed vil være tilstrækkelig umiddelbar og vedvarende til at begrænse en stærk markedsposition. Relevansen af hindringer for markedsadgang afhænger bl.a. af minimumsniveauet for en effektiv produktion og størrelsen af de irreversible omkostninger.

(15) Selv om et marked er kendetegnet ved store hindringer for markedsadgang, kan der være andre strukturelle faktorer, som betyder, at markedet alligevel tenderer i retning af reel konkurrence inden for den relevante tidshorisont. En tendens i retning af reel konkurrence betyder, at markedet enten vil nå reel konkurrence uden forhåndsregulering i løbet af undersøgelsesperioden eller vil gøre det efter denne periode, såfremt der er tydelige beviser på en positiv dynamik på markedet inden for undersøgelsesperioden. Markedsdynamik kan f.eks. forårsages af teknologisk udvikling eller ved konvergens mellem produkter og markeder, hvilket kan give anledning til, at der udøves konkurrencepres mellem operatører, der er aktive på hver sit produktmarked. Dette kan også være tilfældet på markeder, hvor et begrænset — men tilstrækkelig stort — antal virksomheder har forskellige omkostningsstrukturer og står over for en priselastisk efterspørgsel. Der kan også være overskudskapacitet på markedet, hvilket normalt vil give konkurrerende virksomheder muligheder for at øge produktionen meget hurtigt som reaktion på en prisstigning. På sådanne markeder kan markedsandelene ændre sig med tiden, og/eller der kan observeres faldende priser.

(16) Det tredje kriterium tjener til at vurdere, om de afhjælpende foranstaltninger, der kan pålægges i henhold til konkurrenceretten, er tilstrækkelige til at løse vedvarende markedssvigt, navnlig i betragtning af, at forhåndsregulering effektivt kan forhindre overtrædelser af konkurrencereglerne. Konkurrenceretlig indgriben vil efter al sandsynlighed ikke være tilstrækkelig, hvis f.eks. overholdelseskravene i forbindelse med en indgriben for at korrigere vedvarende markedssvigt er omfattende, eller hvis det er uomgængelig nødvendigt med hyppig og/eller rettidig indgriben. Derfor bør forhåndsregulering betragtes som et passende supplement til konkurrenceretten, når denne alene ikke er tilstrækkelig til at afhjælpe konstaterede vedvarende markedssvigt.

(17) Anvendelsen af disse tre kumulative kriterier bør begrænse antallet af markeder i den elektroniske kommunikationssektor, hvor der indføres forhåndsregulering, og derved bidrage til at opfylde et af regelsættets mål, nemlig målet om gradvis at reducere sektorspecifik forhåndsregulering, efterhånden som konkurrencen på markederne øges. Manglende opfyldelse af et af de tre kriterier ses som et tegn på, at det pågældende marked ikke bør udpeges som egnet til forhåndsregulering.

(18) Forhåndsregulering, der pålægges på engrosniveau, bør anses for tilstrækkelig til at afhjælpe potentielle konkurrenceproblemer på det eller de tilsvarende marked(er) i efterfølgende omsætningsled. Et marked i et efterfølgende omsætningsled bør kun underkastes forhåndsregulering, hvis konkurrencen på dette marked fortsat er kendetegnet ved en stærk markedsposition på trods af forhåndsregulering på det eller de tilsvarende marked(er) i foregående omsætningsled. I betragtning af den udvikling i konkurrencen, der er opnået gennem regulering, udpeger denne henstilling kun relevante markeder på engrosniveau. Det forventes, at regulering af disse markeder kan rette op på den mangel på reel konkurrence på engrosniveau, der giver anledning til markedssvigt på de tilsvarende detailmarkeder. Påviser en national tilsynsmyndighed ikke desto mindre, at en indgriben på engrosmarkederne ikke har haft den tilsigtede virkning, kan det være berettiget at pålægge det relevante detailmarked forhåndsregulering, forudsat at tilsynsmyndigheden har gennemført trekriterietesten som foreskrevet i denne henstilling og fastslået, at de tre kriterier er opfyldt.

(19) Markederne i bilaget er blevet udpeget på grundlag af de ovennævnte tre kumulative kriterier. De nationale tilsynsmyndigheder bør tage udgangspunkt i en formodning om, at de tre kriterier er opfyldt for disse markeders vedkommende. Hvis en national tilsynsmyndighed imidlertid konkluderer, at det eller de afgrænsede detailmarked(er) udviser holdbar konkurrence uden forhåndsregulering på engrosniveau, bør den også konkludere, at forhåndsregulering ikke længere er nødvendig på engrosniveau.

(20) For de markeder, der er anført i bilaget, kan en national tilsynsmyndighed alligevel på baggrund af særlige nationale forhold anse det for hensigtsmæssigt at gennemføre sin egen trekriterietest. Den nationale tilsynsmyndighed kan i så fald enten konkludere, at de tre kriterier er opfyldt, eller at de ikke er opfyldt under de særlige nationale forhold. Hvis de tre kriterier ikke er opfyldt for et bestemt marked, som er opført i denne henstilling, bør de nationale tilsynsmyndigheder ikke indføre regulerende forpligtelser på dette marked.

(21) De nationale tilsynsmyndigheder kan udpege andre markeder end dem, der er opført i denne henstilling, og anvende trekriterietesten. Hvis en national tilsynsmyndighed efter at have konkluderet, at der ikke opnås reel konkurrence på et detailmarked uden forhåndsregulering, agter at regulere det eller de tilsvarende engrosmarked(er), og dette/disse marked(er) er ikke opført i henstillingen, bør den altid gennemføre trekriterietesten. I så fald skal den først analysere det engrosmarked, der i forhold til det pågældende detailmarked befinder sig øverst i den vertikale forsyningskæde. Tilsynsmyndigheden bør analysere de markeder, som befinder sig i de efterfølgende omsætningsled i forhold til et reguleret produkt, ét for ét, indtil den når til detailmarkedet/-markederne, for at afgøre, om der ville være reel konkurrence på disse markeder, hvis der blev indført regulering i det foregående led.

(22) De nationale tilsynsmyndigheder bør også anvende trekriterietesten på de markeder, der er opført i bilagene til Kommissionens henstilling 2003/311/EF og til henstilling 2007/879/EF, og som ikke længere er opført i bilaget til nærværende henstilling, hvis markederne i øjeblikket er underlagt regulering på grund de nationale forhold; ud fra trekriterietesten bør tilsynsmyndighederne vurdere, om der stadig er grund til regulering af disse markeder i lyset af de nationale forhold.

(23) Nye fremspirende markeder bør ikke pålægges urimelige forhåndsregulerende forpligtelser, selv om den første aktør på markedet indtager en fortrinsstilling, jf. direktiv 2002/21/EF. Nye fremspirende markeder anses for at omfatte produkter eller tjenester, hvor det på grund af deres nyhedsværdi er meget vanskeligt at forudsige efterspørgselsforholdene eller markedsadgangs- og udbudsforholdene og dermed vanskeligt at anvende trekriterietesten. Formålet med ikke at pålægge nye fremspirende markeder urimelige forhåndsregulerende forpligtelser er at fremme innovation, således som det kræves i artikel 8 i direktiv 2002/21/EF; samtidig bør markedsafskærmning på sådanne markeder fra markedslederens side forhindres, således som det anføres i Kommissionens retningslinjer for markedsanalyse og beregning af stærk markedsposition i henhold til EU-rammebestemmelserne for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester. Trinvise forbedringer af den bestående netinfrastruktur fører sjældent til et nyt eller fremspirende marked. Et produkts manglende substituérbarhed skal fastslås både fra et efterspørgsels- og et udbudssidesynspunkt, inden det kan konkluderes, at det ikke er en del af et allerede eksisterende marked. Fremkomsten af nye detailtjenester kan give anledning til et nyt afledt engrosmarked, for så vidt som sådanne detailtjenester ikke kan tilvejebringes ved brug af de eksisterende engrosprodukter.

(24) De nationale tilsynsmyndigheder skal stille de resultater af trekriterietesten som udført i overensstemmelse med denne henstilling, der henhører under anvendelsesområdet for artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF, til rådighed for Kommissionen, BEREC og andre nationale tilsynsmyndigheder. Manglende indberetning af et udkast til en foranstaltning, der påvirker samhandelen mellem medlemsstater som beskrevet i betragtning 38 i direktiv 2002/21/EF, kan føre til, at der indledes en overtrædelsesprocedure mod den pågældende medlemsstat.

(25) Markederne i bilaget til henstillingen omfatter ikke længere to markeder, som var opført i henstilling 2007/879/EF (marked 1 og 2), da de ikke længere opfylder trekriterietesten. Da der kan være en vis grad af variation medlemsstaterne imellem i tempoet i den forventede eller forudsigelige markedsudvikling, der ligger til grund for denne konstatering på EU-plan, kan særlige nationale forhold begrunde, at en national tilsynsmyndighed fastslår, at der ud fra et fremadrettet perspektiv uden passende og forholdsmæssigt afpassede afhjælpende foranstaltninger på engrosniveau endnu ikke hersker reel konkurrence på marked nr. 1 i henstilling 2007/879/EF eller andre detailmarkeder, der hænger sammen med marked nr. 2 i henstilling 2007/879/EF. De nationale tilsynsmyndigheder kan således begrunde en fortsat forhåndsregulering på engrosniveau, forudsat at trekriterietesten er opfyldt, for så vidt angår de nationale forhold for den efterfølgende undersøgelsesperiode. Forholdene på de øvrige markeder i henstilling 2007/879/EF berettiger fortsat til forhåndsregulering, selv om afgrænsningen af marked 4, 5 og 6 i henstilling 2007/879/EF er ændret. De nationale tilsynsmyndigheder bør tage hensyn til de særlige nationale forhold, når de afgrænser disse markeder.

Nøkkelinformasjon

EU



eu-flagg
EU-vedtak (CELEX-nr): viser også om rettsakten er i kraft
Dato
09.10.2014
Anvendelsesdato i EU
31.10.2014

Norge



norge-flagg
Ansvarlig departement
Samferdselsdepartementet