BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 12.11.2014)

Sammendrag av innhold
Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 869/2014 av 11. august 2014 om nye jernbanepassasjertjenester (heretter forordningen) er vedtatt av Kommisjonen med hjemmel i direktiv 2012/34/EU om opprettelse av et felles jernbaneområde (heretter direktivet) artikkel 10(4) og 11(4).

Artikkel 10 i direktivet pålegger medlemsstatene å åpne markedet for internasjonal passasjertransport med jernbane for alle jernbaneforetak som har lisens til å drive jernbanetransport. Et jernbaneforetak som driver internasjonal passasjertransporttjeneste har rett til å plukke opp og sette av passasjerer hvor som helst langs ruten, også på stasjoner som er lokalisert i én og samme medlemsstat (kabotasje). Hovedformålet med slike passasjertjenester skal være å frakte passasjerer mellom medlemsstater, slik at et åpent marked for internasjonale passasjertjenester ikke får som følge at et regulert marked for nasjonale passasjertjenester med jernbane samtidig åpnes opp. Dersom hovedformålet med den nye tjenesten ikke er å frakte passasjerer mellom medlemsstater er ikke de berørte medlemsstatene pliktig til å gi tilgang til jernbaneinfrastrukturen. Dette følger av artikkel 11 i direktivet.

Internasjonale passasjertjenester med jernbane som plukker opp og setter av passasjerer også på stasjoner som er lokalisert i én og samme medlemsstat kan ha finansielle og organisatoriske konsekvenser for nasjonale passasjertjenester regulert av kontrakt om offentlig tjenesteytelse, som definert i artikkel 2(i) i forordning (EF) nr. 1370/2007 om offentlig persontransport på jernbane og vei og om oppheving av rådsforordning (EØF) nr. 1191/69 og 1107/70 (kollektivtransportforordningen). Medlemsstater kan begrense operatører av internasjonale passasjertjenesters rett til å plukke opp og sette av passasjerer på stasjoner som er lokalisert i én og samme medlemsstat, når dette vil skade den økonomiske likevekten i en eller flere kontrakter om offentlig tjenesteytelse.

Markedsovervåkingsorganet (jf. artikkel 55, 56 og 57 i direktivet) skal på bakgrunn av objektive økonomiske analyser avgjøre om hovedformålet med nye passasjertjenester er å frakte passasjerer mellom medlemsstater og hvorvidt en ny internasjonal passasjertjeneste vil skade den økonomiske likevekten i én eller flere kontrakter om offentlig tjenesteytelse.

Forordningen gir detaljerte bestemmelser om prosedyren og kriteriene som skal følges når markedsovervåkingsorganet skal avgjøre:

1. om hovedformålet med en jernbanetjeneste er å frakte passasjerer mellom stasjoner lokalisert i ulike medlemsstater;

2. om den økonomiske likevekten i en kontrakt om offentlig tjenesteytelse med jernbane skades som følge av en internasjonal passasjertjeneste med jernbane.

Forordningen artikkel 3 angir at en som planlegger å søke om infrastrukturkapasitet skal varsle markedsovervåkingsorganet om sine planer om å starte opp en ny internasjonal jernbanepassasjertjeneste. Markedsovervåkingsorganet skal publisere standardskjemaer som skal brukes av søkere ved slik varsling. Varslingen skal bl. a. inneholde opplysninger om planlagte avgangs- og ankomststasjoner og rutetider for en periode på minst tre år. Søkeren skal også dokumentere at hovedformålet med tjenesten er internasjonal passasjertransport. Markedsovervåkingsorganet skal publisere denne informasjonen på sine nettsider, med unntak av opplysninger som er å anse som forretningshemmeligheter.

Artikkel 4 krever at en forespørsel om en vurdering av hovedformålet med en ny passasjertjeneste og/eller effekten av en internasjonal passasjertjeneste på likevekten i kontrakter om offentlig tjenesteytelse, meddeles senest fire uker etter at markedsovervåkingsorganet publiserer informasjon basert på søkerens varsel.

Nærmere om vurderingen av hovedformålet med planlagte nye passasjertjenester

Etter artikkel 5 kan bare kompetente myndigheter som har inngått kontrakter om offentlig tjenesteytelse i et geografisk område som berøres av den nye passasjertjenesten eller jernbaneforetak som driver passasjertransport på strekninger som omfattes av den planlagte nye passasjertjenesten be om at det utføres en vurdering av hovedformålet med den nye passasjertjenesten ("principal purpose test"). Enheten som ber om slik vurdering må inngi informasjon som angitt i artikkel 6 nr. 1. Markedsovervåkingsorganet skal på sine nettsider publisere et standardskjema som skal brukes av den som ber om vurderingen.

Markedsovervåkingsorganet skal ta en beslutning om hovedformålet med den nye passasjertjenesten senest seks uker etter at organet mottok all relevant informasjon, jf. artikkel 7. Markedsovervåkingsorganet skal avvise ufullstendige og ubegrunnede forespørsler, men kan be om kompletterende informasjon.

I henhold til artikkel 8 skal markedsovervåkingsorganet gjennomføre både en kvalitativ og kvantitativ analyse av hovedformålet med den nye passasjertjenesten, og ta hensyn til forventet markedsutvikling i perioden søkerens notifisering omfatter. Det er angitt nærmere hvilke forhold markedsovervåkingsorganet spesielt skal ta hensyn til.

Markedsovervåkingsorganet kan definere terskelverdier for andelen driftsinntekter eller passasjervolum som må genereres fra internasjonal transport, for at hovedformålet med tjenesten skal vurderes som internasjonal passasjertransport. Terskelverdiene skal ikke overstige 50 % av alle driftsinntektene eller hele passasjervolumet for tjenesten. Det betyr at man ikke kan forhåndsdefinere at over halvparten av inntektene eller passasjerene skal være internasjonalt reisende for at en tjeneste skal kunne anses som en internasjonal tjeneste.

Resultatet av "principle purpose test" er omhandlet i artikkel 9. Hvis markedsovervåkingsorganet konkluderer med at hovedformålet med den nye tjenesten er å frakte passasjerer mellom stasjoner lokalisert i ulike medlemsstater skal den gis tilgang til infrastrukturen. Dersom markedsovervåkingsorganet konkluderer med det motsatte, at hovedformålet med den nye tjenesten er å frakte passasjerer mellom stasjoner lokalisert i medlemsstaten hvor markedsovervåkingsorganet er etablert, skal søknaden anses som en søknad om å etablere en ny nasjonal passasjertjeneste. Søkeren må da følge de reglene og prosedyrene som gjelder for tilgang til jernbaneinfrastrukturen.

Nærmere om vurderingen av virkningen på den økonomiske likevekten i kontrakter om offentlig tjenesteytelse

I artikkel 10 gjentas listen i direktivet artikkel 11 nr. 3 om hvem som har rett til å be om at det utføres en vurdering av virkningen en ny internasjonal passasjertjeneste har på den økonomiske likevekten i kontrakter om offentlig tjenesteytelse ("economic equilibrium test"). I tillegg til de enhetene som kan be om en "principal purpose test" kan også bl.a. infrastrukturforvalter be om en slik vurdering.

Artikkel 11 omhandler hvilken informasjon den som ber om vurderingen må sende inn til markedsovervåkingsorganet, hvilke enheter markedsovervåkingsorganet kan be om informasjon fra og hvilken informasjon dette kan være. Markedsovervåkingsorganet kan be om kompletterende informasjon, men skal avvise ubegrunnede forespørsler, jf. artikkel 12. En tilstrekkelig begrunnet forespørsel om en vurdering kan føre til at tilgang til infrastrukturen ikke gis inntil vurderingen har funnet sted. Markedsovervåkingsorganet skal ikke bruke mer enn seks uker på å treffe et vedtak fra all nødvendig informasjon er mottatt.

I henhold til artikkel 13 skal den økonomiske likevekten i en kontrakt om offentlig tjenesteytelse vurderes som truet når den nye tjenesten har en betydelig negativ virkning på lønnsomheten til tjenestene som utføres under en kontrakt om offentlig tjenesteytelse og/eller nettokostnaden for den kompetente myndigheten som har inngått kontrakten. Markedsovervåkingsorganet skal vurdere den økonomiske virkning på kontrakten om offentlig tjenesteytelse som helhet og for hele kontraktsperioden. Fordeler for de reisende som følger av den nye tjenesten skal også tillegges vekt. Artikkel 14 angir kriteriene markedsovervåkingsorganet skal ta hensyn til i vurderingen. Blant disse er mulige tilpasninger som kan foretas for operatøren som har inngått kontrakt om offentlig tjenesteytelse som følge av etablering av den nye passasjertjenesten, bl. a. kostnadseffektivisering, virkning på kvaliteten på tjenesten og muligheten for å innskrenke omfanget av den inngåtte kontrakten om offentlig tjenesteytelse.

Utfallet av vurderingen er omhandlet i artikkel 15. Vedtak skal treffes i henhold til artikkel 11 nr. 1 i direktivet. Vedtaket skal ikke gå ut på å nekte den nye passasjertjenesten tilgang til infrastrukturen før søkeren har fått mulighet til å tilpasse planene for den nye tjenesten, slik at den økonomiske likevekten i kontrakt om offentlig tjenesteytelse likevel ikke skades.

Det skal være mulig å be om en ny vurdering først etter tre år, hvis det ikke fremgår noe annet av vedtaket, se artikkel 16. De samme enhetene som nevnt i artikkel 10 kan tidligst tre år etter vedtaket be om en ny vurdering dersom:

a) det foreligger en betydelig endring av den nye internasjonale passasjertjenesten sammenliknet med dataene analysert av markedsovervåkingsorganet;

b) den nye passasjertjenesten har en betydelig større innvirkning på tjenestene som reguleres i kontrakt om offentlig tjenesteytelse enn det markedsovervåkingsorganet la til grunn;

c) kontrakten om offentlig tjenesteytelse har utløpt før opprinnelig planlagt.

I følge artikkel 17 skal markedsovervåkingsorganet ved mottak av varsel om planer om å starte en ny internasjonal passasjertjeneste, informere andre markedsovervåkingsorgan som har kompetanse på deler av ruten hvor den nye tjenesten vil utføres. Markedsovervåkingsorganet skal også kommunisere resultatene av sine vurderinger til andre markedsovervåkingsorganer som har kompetanse på deler av ruten hvor den nye tjenesten vil utføres, og gi disse mulighet til å inngi kommentarer.

Artikkel 18 krever at markedsovervåkingsorganer som tar betalt for sine vurderinger ikke må kreve et større behandlingsgebyr enn de faktiske utgiftene knyttet til vurderingene.

Markedsovervåkingsorganene skal i henhold til artikkel 19 utarbeide en fremgangsmåte for gjennomføring av disse vurderingene. Denne fremgangsmåten skal publiseres på deres nettsider.

Merknader

Økonomiske og administrative konsekvenser
Jernbaneforskriften §§ 3-1 og 3-3 inneholder i dag bestemmelser om at Statens jernbanetilsyn (markedsovervåkingsorganet i Norge) på forespørsel skal avgjøre om hovedformålet med en jernbanetjeneste er internasjonal persontransport og om den økonomiske likevekten i kontrakt om offentlig tjenesteytelse vil kunne skades som følge av en internasjonal passasjertjeneste med jernbane. Statens jernbanetilsyn har foreløpig ikke mottatt forespørsel om å ta slike avgjørelser og har derfor ikke etablert en praksis for hvordan disse forespørslene skal behandles. Utarbeidelse og oppdatering av en metodikk og skjemaer som omhandlet i forordningen vil ha visse administrative konsekvenser.

Forordningen vil på den ene side bidra til at det blir enklere, og dermed ressursbesparende, for markedsovervåkingsorganet å gjennomføre vurderingene, siden prosessen og kriteriene ved vurdering blir tydeligere definert. Dermed vil det være mindre behov for at markedsovervåkingsorganet bruker ressurser på å utvikle metodikk som skal ligge til grunn for vurderingene enn de ellers ville gjort uten forordningen. På den annen side legges det opp til grundigere vurderinger enn markedsovervåkingsorganet i enkelte tilfeller ville foretatt, dersom organet selv utarbeidet rutinene for å gjennomføre vurderingene. Dette kan øke ressursbruken noe. I tillegg antas det at kravene om utveksling av informasjon med andre markedsovervåkingsorganer vil kreve noe økte ressurser.

For et markedsovervåkingsorgan med relativt få ressurser, som det norske, forventes det at forordningen samlet sett ikke vil ha særlige negative konsekvenser i forhold til dagens regelverk, eventuelt at det vil virke noe ressursbesparende.

For aktører som pålegges å gi informasjon til markedsovervåkingsorganet må det påregnes noe ressursbruk, men sannsynligvis ikke mer enn det som vil være tilfellet med gjeldende regelverk. I tillegg vil forordningen bidra til at det blir mer forutsigbart for aktørene hvilken informasjon som skal inngis. For aktørene vil det også kunne være ressursbesparende at det er samme krav til informasjon i alle medlemsland.

Rettslige konsekvenser
Forordningen kan gjennomføres i norsk rett ved forskrift med hjemmel i jernbaneloven. Det kan være aktuelt å gjennomføre den sammen med direktiv 2012/34/EU.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har ikke vært på alminnelig høring. Det planlegges å gjennomføre høring sammen med forskrift som gjennomfører direktiv 2012/34/EU høsten 2014/vinteren 2015.

Vurdering
Forordningen gir detaljerte saksbehandlingsregler på et område som allerede reguleres gjennom direktiv 2012/34/EU. Den innfører ingen nye rettigheter og plikter for private, men gir mer detaljerte regler om saksbehandlingen av enkelte typer saker som omhandlet i direktivet. De økonomiske og administrative konsekvensene for offentlige myndigheter blir ikke større enn det som ellers ville fulgt av saksbehandlingskrav etter forvaltningsloven, krav til god forvaltningsskikk og regelverket som gjennomfører direktiv 2012/34/EU i norsk rett. Samlet sett antas forordningen å gi visse administrative forenklinger for det offentlige og en mer forutsigbar rettslig stilling for enheter som er involvert i saker som er omhandlet av forordningen.

Forordningen er EØS-relevant og akseptabel.

Status
Forordningen ble publisert i EU-tidende 12. august 2014, og trer i kraft tyve dager senere, dvs. 1. september 2014. Forordningens bestemmelser skal gjelde fra 16. juni 2015, hvilket er samme dato som gjennomføringsfristen for direktivet.

Direktivet som forordningen bygger på er ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen, men er ansett som EØS-relevant og akseptabelt av spesialutvalget for transport, og ventes tatt inn i EØS-avtalen i nær fremtid.