BAKGRUNN (fra Stortingsproposisjonen)

Gjennom EØS-avtalen og Schengen-avtalen deltar Norge i et europeisk område med fri bevegelighet for personer og avskaffelse av personkontroll ved de indre grensene mellom medlemsstatene. Som motstykke til dette, forutsetter Schengen-regelverket at medlemsstatene skal sørge for forsvarlig kontroll og overvåking av de ytre grenser mot tredjeland. Utøvelsen av den ytre grensekontrollen er fullt ut et nasjonalt ansvar.

EUs regelverk for kontroll av de ytre grenser er en del av Schengen-regelverket. Mens utviklingen av nytt regelverk finner sted i arbeidsgrupper under EUs råd, har det praktiske samarbeidet om den ytre grensekontrollen foregått innenfor Den felles enhet («Common Unit»), som består av medlemsstatenes grense- og politisjefer. Norge deltar aktivt både i utviklingen av regelverket og i det praktiske samarbeidet om grensekontrollen. Schengen-samarbeidet er nærmere beskrevet i St. prp. nr. 50 (1998–1999), jf. St. prp nr. 42 (1996–97).

Det er i felles interesse at forvaltningen av Schengen-områdets yttergrenser blir betryggende ivaretatt. Ved at den enkelte medlemsstat har ansvar for å overvåke og kontrollere sin del av Schengen-områdets yttergrense, skapes en gjensidig og solidarisk forpliktelse for en effektiv og forsvarlig kontroll med de ytre grenser. Dette er viktig for alle Schengen-land, uavhengig av geografisk beliggenhet.

Erfaringene fra Den felles enhet har vist behovet for en fastere og mer sentralisert organisering av overvåkningen og kontrollen med de ytre grenser. Bl.a. er det behov for bedre analyser av trusselbildet samt bedre organisering av forskning, opplæring og evalueringsarbeidet.

I proposisjonen inviteres Stortinget til å gi sitt samtykke til at Norge godtar innholdet i rådsforordning (EF) nr. 2007/2004 om opprettelse av et europeisk byrå for forvaltning av det operative samarbeidet ved de ytre grensene til medlemsstatene i EU (grensekontrollbyrået) som er en videreutvikling av Schengen-regelverket. Videre inviteres Stortinget til å gi samtykke til at Norge inngår en avtale som angir de nærmere vilkårene for vår deltakelse i EUs grensekontrollbyrå. Stortingets anmodning skjer på grunnlag av Grunnlovens § 26, annet ledd, fordi norsk deltakelse i grensekontrollbyrået forutsetter årlige økonomiske bidrag, jf. kapittel 6 om økonomiske konsekvenser.

Det kreves ikke lov- eller forskriftsendringer for at Norge kan delta i grensekontrollbyrået.

Forordningen i en uoffisiell norsk oversettelse er vedlagt proposisjonen. Avtalen, som vil ha samme gyldighet i alle språkversjonene, er vedlagt i foreløpig norsk oversettelse.

Nærmere om forordningen
Ved utvidelsen av EU fra 1. mai 2004 til å omfatte ti nye medlemsstater, ble EUs ytre grenser vesentlig utvidet. EUs råd skal, etter en evaluering av det enkelte land, fastsette den dato da regelverket skal få full anvendelse i de nye medlemsstater. Utvidelsen har understreket nødvendigheten av å effektivisere koordineringen av medlemsstatenes operative arbeid knyttet til kontroll og overvåkning av de ytre grenser. Fellesskapet har derfor ansett det som nødvendig å styrke solidariteten mellom medlemsstatene, for bedre å kunne bistå nasjonale myndigheter med ressurser og assistanse og for å sikre en rettferdig byrdefordeling, særlig når det gjelder opplæring, planlegging og gjennomføring av den ytre grensekontroll. En slik styrking av de enkelte lands nasjonale beredskap kan bidra til å øke tryggheten og å bekjempe terrorisme, menneskesmugling og annen grenseoverskridende organisert kriminalitet.

Dette er noe av bakgrunnen for at EUs råd 26. oktober 2004 vedtok forordning (EF) nr. 2007/2004 om opprettelse av grensekontrollbyrået. Byråets hovedoppgave er å koordinere medlemsstatenes operative samarbeid om kontrollen av de ytre grenser. Byrået skal støtte medlemsstatene i situasjoner der det er behov for teknisk eller operativ bistand ved yttergrensen. Dessuten skal byrået formidle informasjon til medlemsstatene om risikoanalyser og komme frem til anbefalte standarder («best practices») når det gjelder retur av personer med ulovlig opphold, samt fremskaffelse av reisedokumenter. Byrået skal også tilby opplæring av nasjonalt personell med ansvar for grensekontroll. Byrået har ikke myndighet til å fastsette regler som blir rettslig bindende for medlemsstatene og grensekontrollen skal fortsatt være et nasjonalt ansvar. Byrået er en fortsettelse og utdyping av det praktiske samarbeidet i Den felles enhet, hvor Norge deltar sammen med Island og EUs medlemsstater.

Ved Rådets vedtak 2005/385/EF av 26. april 2005 ble det besluttet at byråets sete skal være i Warszawa. Byrået hadde sitt første styremøte 25. mai 2005 og forventes å bli fullt operativt fra september 2005. Det er i norsk interesse å kunne delta i byråets styre og øvrige aktiviteter fra starten av.

Etter at forordningen om grensekontrollbyrået ble vedtatt i EU, har Rådet underrettet Norge om vedtaket om videreutvikling av Schengen-regelverket, jf. Schengen-avtalens artikkel 8 nr. 2 bokstav a. Norge skal på selvstendig grunnlag ta stilling til om innholdet i regelverket skal godtas og om nødvendig innarbeides i norsk rett.

Det forutsettes i forordningens artikkel 21 nr. 3 at Norge skal være representert i byråets styre og for øvrig delta i byråets virksomhet. Etableringen av et EU-byrå er imidlertid en nyskapning under Schengen-regelverket. Da de nærmere vilkårene for norsk deltakelse ikke er nedfelt i Schengen-avtalen, forutsettes det at det inngås en egen avtale mellom Norge, Island og EU som regulerer disse forholdene.

Nærmere om avtalen om Norge og Islands deltakelse i EUs grensekontrollbyrå
Forhandlingene om en avtale om de nærmere betingelsene for Norge og Islands deltakelse i byrået ble fra norsk side ledet av Utenriksdepartementet, med rådgivere fra Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og EU-delegasjonen.

Avtalen bygger på Schengen-avtalens prinsipper for Norge og Islands deltakelse, og tar sikte på å sikre likeverdige rettigheter og plikter i Schengen-samarbeidet når byrået blir operativt.

Avtalen regulerer følgende forhold:

• Norge og Islands stemmerett i byråets styre
• Norge og Islands økonomiske bidrag til byrået
• Beskyttelse av personopplysninger
• Byråets rettslige status
• Byråets erstatningsansvar
• EF-domstolens kompetanse ved erstatningskrav mot byrået
• Byrået og dets tjenestemenns privilegier og immunitet i Norge og Island
• Unntak fra EUs ansettelsesregelverk, som åpner for rekruttering av nordmenn og islendinger til byrået
• Midlertidig anvendelse av avtalen fra undertegningsdatoen

De fleste av disse spørsmålene er regulert i tidligere avtaler om norsk deltakelse i EU-byråer, og skapte derfor ikke særskilte problemer under forhandlingene. Det gjelder bl.a. EF-domstolens kompetanse i saker om erstatningskrav mot byrået, ansettelse av nordmenn i sekretariatet og skattefritak i Norge for disse, samt regler om beskyttelse av persondata. Tilsvarende gjelder vårt økonomiske bidrag til byrået, som er regulert i Schengen-avtalen.

Hovedspørsmålet i forhandlingene har vært i hvilken grad Norge og Island skal kunne stemme i byråets styre. EU har i tidligere avtaler med Norge avvist å gi Norge stemmerett i EUs byråer, fordi det ville være i strid med EUs autonomi å gi tredjeland rett til deltakelse i byråenes beslutningsprosedyrer. Dette begrunnes bl.a. med at dersom myndighet ikke var delegert til et byrå, ville EUs institusjoner ha truffet beslutningene, uten stemmerett for tredjeland.

På bakgrunn av tidligere praksis motsatte derfor EU-kommisjonen seg å la Norge og Islands representanter stemme i byråets styre, bortsett fra at forslag til tiltak på eller i umiddelbare nærhet av de to lands ytre grense forutsetter at Norge og Islands styremedlemmer stemmer for forslaget. Denne retten følger imidlertid allerede direkte av forordningens artikkel 20 nr. 3.

Norge og Island krevde ikke stemmerett ved vedtak av direkte EU-intern eller institusjonell karakter, som f.eks. fastsettelse av byråets forretningsorden, ansettelse og avskjedigelse av byråets direktør eller dennes stedfortreder samt budsjettspørsmål. Derimot ønsket Norge og Island å kunne stemme i såkalte operative spørsmål. Dette er vedtak som knytter seg til byråets hovedoppgaver og som først og fremst gjelder koordinering av medlemsstatenes arbeid med å overvåke de felles ytre grenser, samt annen koordinerende virksomhet, bl.a. opplæring og teknisk bistand til medlemsstatene. Det gjelder f.eks. også utarbeidelse av risikoanalyser og anbefalte standarder for retur av personer med ulovlig opphold.

Sluttresultatet ble at Norge og Island fikk begrenset stemmerett i operative spørsmål vedrørende fellesoperasjoner og pilotprosjekter, forvaltning av teknisk utstyr, støtte til medlemsstater og organisering av felles returer. Stemmeretten her er betinget av at Norge og/eller Island bidrar med personell eller utstyr. Ved vedtak om opplæring gjelder ingen slik betingelse, men Norge og Island kan ikke stemme ved fastsettelsen av det felles grunnleggende program for opplæring. Ved vedtak knyttet til risikoanalyser har Norge og/eller Island stemmerett dersom vedkommende lands interesser berøres direkte.

Til avtalen hører en felleserklæring som bl.a. viser til at stemmeretten skyldes Norge og Islands særlige forhold, bl.a. som følge av Schengen-avtalen. Videre sier erklæringen at stemmeretten under ingen omstendighet kan benyttes ved beslutninger av forskriftsmessig eller lovgivningsmessig art. Sistnevnte problemstilling vil ha begrenset betydning, da byrået ikke kan treffe beslutninger som er rettslig bindende for medlemslandene.

Avtalen ble ferdigforhandlet 18. mai 2005.

Selv om Norge og Island ikke fikk gjennomslag for utgangspunktet om full stemmerett i alle operative spørsmål, er det første gang at tredjeland har fått stemmerett i et EU-byrå. I de saker der Norge og Island ikke har stemmerett, eller der stemmeretten er begrenset, har de to land uansett full møte-, forslags- og talerett i byråets styre. I realiteten ventes styret å treffe de fleste typer vedtak ved konsensus. Spørsmålet om stemmerett vil derfor i liten grad ha praktisk betydning og bør derfor heller ikke være avgjørende for vår innflytelse i byråets styre.

Gjennomgang av forordningens bestemmelser
Innledningeninneholder 29 punkter som i det vesentlige gjengir hovedinnholdet i forordningen. Det fremgår av punkt 23 at forordningen er en videreutvikling av Schengen-regelverket og at Norge og Island derfor bør delta i byråets styre, men med begrenset stemmerett. Ytterligere regler vedrørende Norge og Islands fulle deltakelse i byrået bør derfor fastsettes gjennom egen avtale.

Artikkel 1 oppretter byrået, fastsetter hovedoppgavene og fastslår at ansvaret for kontroll og overvåkning ligger hos medlemsstatene, samtidig som byrået skal bistå medlemsstatene i dette.

Artikkel 2sier at byråets hovedoppgaver er å koordinere operative tiltak mellom medlemsstatene, bistå medlemsstatene når det gjelder opplæring, utføre risikoanalyser, følge opp vitenskapelig forskning, støtte medlemsstatene med teknisk og operativ støtte samt støtte medlemsstatene i forbindelse med felles returer. Videre fremgår at medlemsstatene kan fortsette eksisterende operativt samarbeid med øvrige land utenfor byråets rammer, så fremt dette er forenlig med byråets virksomhet.

Artikkel 3 fastslår at byrået skal ha ansvar for å vurdere, godkjenne og samordne forslag til fellesoperasjoner og pilotprosjekter.

Artikkel 4 fastslår at byrået skal utvikle og anvende risikoanalyser.

Artikkel 5 fastsetter at byrået skal utvikle et felles program for opplæring av grensevakter og tilby opplæring av instruktører og nasjonale tjenestepersoner.

Etter Artikkel 6 skal byrået følge opp relevant forskning og videreformidle dette til Kommisjonen og medlemsstatene.

Etter artikkel 7skal byrået forvalte medlemsstatenes tekniske utstyr for kontroll og overvåking av de ytre grense og kan stille dette til rådighet for andre medlemsstater.

I følge artikkel 8kan byrået yte støtte til medlemsstater som trenger økt teknisk og operativ støtte ved kontroll og overvåking av de ytre grenser.

Etter artikkel 9 skal byrået yte bistand med å organisere medlemsstatenes felles returer og fastsette retningslinjer for slike samt for å fremskaffe reisedokumenter.

Etter artikkel 10 skal byrået utøve sin myndighet på medlemsstatenes territorium i henhold til medlemsstatenes nasjonale lovgivning.

Artikkel 11 bestemmer at byrået kan etablere systemer for utveksling av informasjon med Kommisjonen og medlemsstatene.

Artikkel 12 fastsetter at byrået skal fremme medlemsstatenes operative samarbeid med Irland og Storbritannia.

Etter artikkel 13 kan byrået samarbeide med Europol og internasjonale organisasjoner i samsvar med foreliggende samarbeidsavtaler og traktater.

Artikkel 14 sier at byrået skal fremme operativt samarbeid mellom medlemsstater og tredjestater.

Artikkel 15 slår fast at byrået skal være en fellesskapsinstitusjon og et eget rettssubjekt. Byråets plassering skal avgjøres ved enstemmig beslutning i Rådet.

Artikkel 16 regulerer opprettelse av byråets spesialiserte avdelinger i medlemsstatene. Byråets styre skal vurdere behovet for slike avdelinger og treffe beslutning om dette med medlemsstatenes samtykke.

Artikkel 17fastsetter hvilket regelverk som skal gjelde for byråets ansatte og gir nærmere føringer for ansettelse av byråets personale.

Artikkel 18fastslår at EUs protokoll om privilegier og immunitet skal gjelde for byrået.

Artikkel 19inneholder regler om lovvalg for byråets erstatningsansvar og gir EF-domstolen kompetanse i erstatningssaker mot byrået og dets ansatte.

Artikkel 20 fastsetter styrets rettigheter og plikter, herunder at byråets arbeidsprogram skal vedtas med 3/4 flertall. Videre fremgår det at medlemsstatene kan motsette seg tiltak ved egne grenser eller i umiddelbar nærhet.

Artikkel 21fastsetter at styret skal bestå av en representant for hver medlemsstat og fra land som inngår tilknytningsavtaler med EU og to representanter fra Kommisjonen. Det forutsettes at det skal inngås avtaler med tilknyttede stater om reglene for deres deltakelse i byrået.

Artikkel 22 har bestemmelser om styrets ledelse og sier at styret skal ha en leder og nestleder.

Artikkel 23sier at det skal holdes minst to ordinære styremøter i året og inneholder for øvrig regler av prosedyremessig karakter.

Artikkel 24 sier at styrets beslutninger treffes med absolutt flertall, med unntak av beslutninger nevnt i artiklene 20 og 26.

Artikkel 25 fastsetter at byrået skal ha en direktør og angir vedkommendes oppgaver og myndighet.

Artikkel 26sier at styret – med 2/3 flertall – ansetter og avskjediger byråets direktør og visedirektør.

Artikkel 27fastsetter at reglene for bruk av språk i EU får anvendelse på byrået.

Artikkel 28 viser til EUs regelverk om innsyn i byråets dokumenter og bestemmer at byrået skal kunne informere om sin virksomhet og sikre at interesserte mottar tilstrekkelig informasjon.

Artikkel 29–30 gir nærmere regler om innholdet av og gjennomføring og kontroll med byråets budsjett.

Artikkel 31viser til EUs regelverk om bekjempelse av bedrageri og korrupsjon, som skal gjelde i forhold til byråets aktiviteter.

Artikkel 32gjelder byråets finansreglement.

Artikkel 33fastsetter regler om evaluering av byråets virksomhet. Styret kan bestille en uavhengig ekstern evaluering av gjennomføringen av forordningen og komme med anbefalinger om endringer i forordningen.

Artikkel 34 sier at byrået skal innlede sin virksomhet 1. mai 2005.

Gjennomgang av avtalens bestemmelser
Avtalen består 10 artikler samt en innledning. Avtalens parter er Norge, Island og Det europeiske fellesskap.

Innledningentar utgangspunkt i avtalen av 18. mai 1999 mellom EUs råd, Island og Norge om vår tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket . Den viser til rådsforordningen om opprettelse av grensekontrollbyrået, at denne er en videreutvikling av Schengen-regelverket samt at forordningen fastslår at tredjeland som er tilknyttet Schengen-samarbeidet skal delta fullt ut i byrået, men med begrenset stemmerett. Videre slås det fast at det må inngås særskilt avtale om deltakelse i grensekontrollbyrået, fordi vår Schengen-avtale ikke regulerer eventuell deltakelse i EU-byråer.

Artikkel 1 gjelder Norges og Islands stemmerett i byrået. Norge og Island kan motsette seg tiltak ved egne grenser eller i umiddelbar nærhet. Videre har Norge og Island stemmerett i saker under forordningens artikkel 3 (fellesoperasjoner og pilotprosjekter), artikkel 7 (forvaltning av teknisk utstyr), artikkel 8 (teknisk og operativ støtte til medlemsstater) og artikkel 9.1, første setning (organisering av felles returer). Her er stemmeretten betinget av bidrag med personell eller materiell til vedkommende operasjoner. Videre er det stemmerett under artikkel 4 (risikoanalyse) ved vedtak om risikoanalyser som gjelder norske og/eller islandske forhold. I tillegg er det full stemmerett under artikkel 5 (opplæring), unntatt når det gjelder fastsettelsen av det felles grunnleggende program.

Artikkel 2 fastslår at Island og Norge skal bidra til byråets budsjett i henhold til den fordelingsnøkkel som er fastsatt i Schengen-avtalens artikkel 12 (1), siste ledd.

Artikkel 3 bestemmer at direktiv 95/46/EF (personverndirektivet), som er en del av EØS-avtalen, skal gjelde i forhold til data som formidles fra byrået til Norge og Island. EUs institusjoner og organer skal anvende forordning (EF) nr. 45/2001 i forhold til data som Norge og Island formidler til byrået. Norge og Island forplikter seg til å overholde de regler som er fastsatt i styrets forretningsorden om fortrolig behandling av byråets dokumenter.

Artikkel 4 slår fast at byrået skal være eget rettssubjekt og ha full rettslig handleevne etter norsk og islandsk lov.

Artikkel 5inneholder bestemmelser om de materielle reglene for byråets erstatningsansvar i og utenfor kontraktsforhold.

Artikkel 6bestemmer at EF-domstolen skal være kompetent domsmyndighet i saker om byrået og dets ansattes erstatningsansvar.

Artikkel 7bestemmer at De europeiske fellesskaps protokoll om privilegier og immunitet skal gjelde i forhold til byrået og dets ansatte.

Artikkel 8sier at norske og islandske borgere kan ansettes midlertidig i byrået, bortsett fra som direktør og visedirektør. Norske og islandske borgere kan heller ikke velges som leder eller nestleder i styret.

Artikkel 9 sier at avtalen trer i kraft én måned etter den dag da Rådets generalsekretær, som skal være avtalens depositar, har fastslått at samtlige parter har samtykket i å bli bundet av avtalen. Avtalen skal anvendes midlertidig fra undertegningsdatoen.

Artikkel 10 fastslår at avtalen opphører seks måneder etter at den er oppsagt av Norge, Island eller EU, eller i henhold til fremgangsmåten som beskrevet nærmere i Schengen-avtalen .

I en felles erklæring som vil bli avgitt i tilknytning til undertegningen, viser partene til at Norge og Islands rett til å stemme i byrået skyldes det særlige forholdet som våre to land har bl.a. som følge av Schengen-regelverket. Stemmeretten kan derfor ikke tas som rettslig eller politisk presedens i forhold til annet fremtidig samarbeid som våre eller andre land måtte inngå i forhold til andre byråer utenfor Schengen. Vi kan under ingen omstendigheter stemme ved beslutninger av forskriftsmessig eller lovgivningsmessig art.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Norges utgifter til byråets driftskostnader skal beregnes i henhold til den fordelingsnøkkel som er fastsatt i Schengen-avtalens artikkel 12 nr. 1, siste ledd, og som for tiden utgjør 2.128 %. Basert på byråets budsjett for 2006, som er første hele driftsår, vil Norges andel av driftskostnadene utgjøre ca. 1.7 millioner NOK. I tillegg kommer utgifter til deltakelse i styremøter 2–4 ganger årlig. Beløpet tilsvarer omtrent utgiftene til dagens aktiviteter under Den felles enhet. I tillegg kommer utgifter til en eventuell norsk ekspert i byrået, som ventelig vil ligge på rundt 1.8 millioner NOK. Vedkommendes inntekt vil ikke bli beskattet i Norge. Norsk deltakelse i byrået vil ikke ha administrative konsekvenser utover det som følger av dagens samarbeid om Schengen-regelverket.

Konklusjon og tilrådning
Norge og Island deltar i dag i flere formelle og uformelle samarbeidsstrukturer under Den felles enhet, som består av medlemslandenes grense- og politisjefer. Den felles enhet har opprettet spesialiserte avdelinger i enkelte medlemsland. Erfaringene fra dette samarbeidet har vist behovet for en fastere og mer sentralisert organisering av arbeidet. Det har særlig vist seg å være behov for bedre analyser av hvor det bør settes inn tiltak, både når det gjelder forskning og krav til utdanning av personale med ansvar for kontroll av de felles ytre grenser. Det er også ønske om bedre evaluering av tiltakene. Opprettelsen av byrået vil gjøre det lettere for Schengen-landene å utøve effektiv og forsvarlig kontroll med de ytre grenser.

Norsk deltakelse i byrået vil gi oss innflytelse på hvordan grensekontrollen skal utøves bl.a. i det sørlige og østlige Europa, noe som igjen vil kunne påvirke den ulovlige innvandringen til Norge.

Justisdepartementet tilrår at Norge godtar innholdet i rådsforordning (EF) nr. 2007/2004 om opprettelse av et europeisk byrå for forvaltning av det operative samarbeidet ved de ytre grensene til medlemsstatene i EU, som en videreutvikling av Schengen-regelverket. Justisdepartementet tilrår videre at Norge inngår avtale mellom Norge, Island og EU om Norge og Islands deltakelse i det europeiske byrå for forvaltning av det operative samarbeidet ved de ytre grensene til medlemsstatene i EU. Utenriksdepartementet slutter seg til dette.