Bærekraftig drivstoff til luftfart

Tittel

(Under forberedelse) Kommisjonsforordning om bærekraftig drivstoff til luftfart

(In preparation) Commission Regulation on sustainable aviation fuels

Siste nytt

Notat publisert av Europaparlamentets utredningsavdeling 24.11.2020

Behandlende organ


 
 

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 10.11.2020)

Sammendrag av innhold

Initiativet Sustainable aviation fuels (SAF) – ReFuelEU Aviation må sees i sammenheng med European Green Deal, og arbeidet med å redusere utslippene fra transportsektoren i Europa.

Bakgrunnen for initiativet fra Kommisjonen er utslippsveksten man har sett i luftfarten over de siste tiårene, som har vært større enn resultatet av de mange klimatiltak på sektoren som har vært gjort. Dette skyldes den kraftige passasjerveksten i luftfarten.  Det er ifølge Green Deal behov for å redusere transportutslippene med 90% innen 2050, sammenliknet med 1990-nivå, og å øke betraktelig produksjonen av bærekraftig biodrivstoff. Luftfarten må være med å bidra til dette. Dette også for å nå målene i Parisavtalen. Satsning på bærekraftig biodrivstoff i luftfarten skal samvirke med andre klimatiltak som teknologisk utvikling (herunder nye fly og mer drivstoffeffektive motorer), kortere flyruter, og økonomiske virkemidler (EU ETS, ICAO CORSIA).

Bærekraftig biodrivstoff utgjør kun 0,05% av alt jetdrivstoff som brukes i Europa i dag. Initiativet har som formål å øke denne andelen betydelig. Ifølge analyser vil bruken av bærekraftig biodrivstoff til luftfart uten myndighetstiltak kun øke til en andel på ca. 2,8% i 2050. Dette vil ikke være et substantielt bidrag til å kutte utslippene fra luftfarten.

Det fremheves at jetfly allerede i dag er sertifisert for bruk av bærekraftig biodrivstoff, og at luftfarten i dag mangler gode alternativer til bruk av bærekraftig biodrivstoff (hydrogen og el ligger lengre frem i tid). Rent teknisk kan det blandes inn opptil 50% biodrivstoff uten tilpasning av flymotor eller infrastruktur. Bærekraftig jetdrivstoff har potensial til å kutte CO2-utslippene med så mye som 80%, sammenliknet med tradisjonelt jetdrivstoff.

EU påpeker at det er flere utfordringer knyttet til bruk av bærekraftig biodrivstoff i luftfarten:

  • Produksjonskostnaden er høy. Minst to ganger høyere enn for tradisjonelt jetdrivstoff. 
  • Manglende tilgang på råstoff og varierende priser.
  • Det er få produsenter, og mangel på tilgjengelig drivstoff for salg. 
  • I dag importeres mye av det bærekraftige drivstoffet fra land utenom Europa (særlig USA).
  • Det er manglende langsiktig rammeverk og det er manglende tillit blant investorer.
  • Det er hard konkurranse med andre transportformer om tilgjengelig bærekraftig drivstoff, særlig vei hvor produksjonskostnaden er lavere.
  • Sertifiseringsprosessene for drivstoffet er kompliserte og tar lang tid.
  • Det er ikke noe system for å måle bruken av biodrivstoff til luftfart i EU.

Blant forslagene Kommisjonen vurderer for å øke produksjonen og bruken av bærekraftig biodrivstoff til luftfart er:

  • Omsetningskrav, som vil økes gradvis over tid. 
  • Økt telling for biodrivstoff til luftfart under fornybardirektivet.
  • En sentral auksjonsmekanisme for å kjøpe et visst volum bærekraftig biodrivstoff til markedet.
  • Finansieringsmekanisme for å støtte produksjon og bruk av bærekraftig biodrivstoff.
  • Prioritering av drivstoff til de transportformer som har færrest alternativer for dekarbonisering.
  • Etablere en plattform for frivillige kjøpsavtaler mellom produsenter og flyselskaper.
  • Etablering av en fasiliterings- og støtteenhet i EU, for å støtte produsentene av bærekraftig drivstoff til luftfart.
  • Bedre overvåking av produksjon og bruk av bærekraftig biodrivstoff i EU.

En konsekvensvurdering i regi av Kommisjonen vil vurdere disse forslagene opp mot et status quo scenario.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Kommisjonens initiativ skal føre til nytt regelverk, med hjemmel i TFEU artikkel 100(2), 192(1) eller 194(1), som gir EU kompetanse på luftfartsområdet. Det fremheves at tiltak knyttet til bærekraftig drivstoff til luftfart krever handling på EU-nivå - og at det er en risiko for markedsforstyrrelser i det indre luftfartsmarked om tiltak på området overlates til nasjonalstatene. Dette knytter seg også til at luftfarten opererer i stor grad på tvers av nasjonale landegrenser. De rettslige konsekvensene vil avhenge av hvilke forslag nevnt overfor Kommisjonen velger å gå videre med, og på hvilken måte dette reguleres. Det er ikke bestemt om bærekraftig drivstoff til luftfart skal reguleres i forordning eller direktiv. Det blir fremhevet som viktig at det er harmoni med fornybardirektivet og det europeiske kvotehandelssystemet. Det anses ikke nødvendig å utvikle egne bærekraftskriterier for luftfartsdrivstoff, utover det som allerede finnes i fornybardirektivet. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget kan føre til mer investeringer i produksjon og distribusjon av bærekraftig drivstoff - og bidra til å etablere et velfungerende marked på området. Selv om kostnadene for luftfartsbransjen kan øke på kort sikt, kan tiltaket også langsiktig bidra til å kutte karbonkostnaden for luftfartsbransjen, og være med å bidra til vekst i en mer bærekraftig luftfart på lengre sikt. Forslaget kan bidra til å skape arbeidsplasser i Europa innen produksjon og forsyning/omsetning av biodrivstoff til luftfart. Det kan styrke europeisk industris konkurransedyktighet i global sammenheng. 

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget er ikke sendt på høring i Norge. 

Vurdering

Innblanding av biodrivstoff til luftfart regnes som et viktig tiltak for å gjøre luftfarten mer klimavennlig, og er en del av ICAOs tiltakskurv kalt "Basket of Measures". Det regnes også som et viktig tiltak av luftfartsbransjen. Det fremgår av Granavolden-erklæringen at Regjeringen vil legge til rette for økt bruk av biodrivstoff i fly. Fra 1. januar 2020 ble det innført et omsetningskrav om at 0,5% av omsatt jetdrivstoff i Norge skal være avansert biojetdrivstoff. Dette vil si biodrivstoff basert på avfall og rester. Norge var trolig første land i verden som innførte et slik omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart.  Fra 2016 har Avinor innblandet en liten andel biojetdrivstoff på Oslo lufthavn, prosjektet ble i 2017 utvidet til å omfatte Bergen lufthavn. 

Bærekraftig biodrivstoff til luftfart diskuteres i ICAO, som har avholdt to større konferanser om temaet i 2009 og i 2017. European Civil Aviation Conference (ECAC) diskuterer også biodrivstoff til luftfart, og det har vært utvekslet synspunkter og erfaringer i den sammenheng om ulike nasjonale initiativer i ulike stater i Europa. Her har også det norske omsetningskravet for biodrivstoff til luftfart blitt presentert.  

Det er viktig å følge med på utviklingen i EU, gitt at Norge har vært tidlig ute med intiativ på området, særlig gjennom det norske omsetningskravet for biodrivstoff til luftfart. SD sendte et innspill der det ble redegjort for det norske omsetningskravet i forbindelse med Kommisjonens høring av roadmap/"inception impact assesment" våren 2020, og at man ser med interesse på EUs engasjement på området. Det ble påpekt viktigheten av internasjonalt samarbeid på området, og at Norge kan ha interessante erfaringer å dele. Det ble minnet om det tette samarbeidet på transportområdet mellom Norge og EU igjennom EØS-avtalen. Det ble også påpekt at det norske omsetningskravet gjelder både nasjonal og internasjonal luftfart, mens militære flyginger er unntatt. Det ble poengtert at høringen i forkant av innføringen av det norske omsetningskravet reiste mange av de samme problemstillingene som Kommisjonen reiser i sin "inception impact assesment".  

I forbindelse med Kommisjonens høring med frist 28. oktober 2020 sendte SD et innspill, som i all hovedsak var en oppfølging av tidligere innspill våren 2020. Det ble her også påpekt viktigheten av ved vurderingen av nye tiltak å hensynta den vanskelige økonomiske situasjonen for luftfartsnæringen, som et resultat av konsekvensene av Covid19-pandemien. 

Status

Initiativet var oppført i KOMs arbeidsprogram for 2020 (lovforslag - fjerde kvartal 2020) - men det antas på bakgrunn av de siste signalene som har kommet fra Kommisjonen at forslaget kommer i februar 2021. Initiativet er også en del av strategien for smart sektor-integrasjon. Denne nye mobilitetsstrategien vil erstatte Hvitboken fra 2011, og blir det førende policydokumentet fra EU på transportområdet i årene fremover. Den nye strategien har som målsetning å skape et fremtidsrettet, sikkert og grønt transportsystem. Den skal etter planen legges frem innen utgangen av 2020, som et av Kommisjonens tiltak under Green Deal.

Kommisjonen publiserte 24. mars 2020 en roadmap/ "inception impact assesment" om "ReFuel EU Aviation", der Kommisjonen skisserte hvorfor et initiativ rundt bærekraftig luftfartsdrivstoff er nødvendig, og mulige ulike løsninger. Det var mulig å kommentere på denne. Kommisjonen publiserte 5. august 2020 en offentlig høring "ReFuelEU Aviation: boosting production and uptake of sustainable aviation fuels", der fristen var satt til 28. oktober 2020.