BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 15.12.2023)

Bakgrunn

Europakommisjonen la frem forslag til forordning om Refuel EU Aviation 14. juli 2021, som en del av Fit for 55-pakken. Forslaget ble oversendt Rådet og Europaparlamentet for videre behandling.

Rådet vedtok 2. juni 2022 sin posisjon på RefuelEU Aviation-forslaget.

Europaparlamentet vedtok 7. juli 2022 sin innstilling på forslaget.

Den 25. April 2023 ble det oppnådd en uformell enighet i trilogiforhandlingene mellom Rådet, Europarlamentet og Europakommisjonen. Europaparlamentet godkjente denne enigheten i plenum 13. september 2023.

RefuelEU Aviation ble endelig vedtatt av Rådet 9. oktober 2023. Rettsakten ((EU) 2023/2405) ble signert 18. oktober 2023 og publisert i EU-Tidene (EUs Official Journal) 31. oktober 2023. Forordningen trådte i kraft 20. november 2023. Den gjelder fra 1. januar 2024, utenom Artiklene 4, 5, 6, 8 og 10 som skal gjelde fra 1. januar 2025.

Sammendrag av innhold

Formålet med forordningen er å sikre like konkurransevilkår i luftfarten samtidig som man stimulerer til økt bruk av bærekraftig drivstoff. I begrunnelsen for det opprinnelige forslaget viser Europakommisjonen til EUs mobilitetsstrategi, hvor det er et mål å øke opptaket av bærekraft drivstoff i luftfarten. I begrunnelsen ble framhevet også at utgifter til drivstoff er en vesentlig del av kostnadene til luftfartsoperatørene, og at ulike drivstoffpriser på lufthavner internt i EU eller mellom lufthavner i og utenfor EU, kan føre til at luftfartsoperatørene fyller drivstoff der hvor det er rimeligst. Fordi luftfarten er internasjonal, mener Kommisjonen at det er ønskelig å unngå et lappeteppe av nasjonale tiltak med ulike krav og mål. Det er derfor foreslått et harmonisert felleseuropeisk regelverk.

Satsning på bærekraftig drivstoff i luftfarten skal samvirke med andre klimatiltak som teknologisk utvikling (herunder nye fly og mer drivstoffeffektive motorer), kortere flyruter, og økonomiske virkemidler (EU ETS, ICAO CORSIA). Bærekraftig biodrivstoff utgjorde i 2019 kun 0,05% av alt jetdrivstoff som brukes i Europa. RefuelEU Aviation har som formål å øke denne andelen betydelig.

Forordningen introduserer et innblandingskrav for bærekraftig drivstoff i luftfarten ("Sustainable aviation fuels", SAF). Begrepet SAF inkluderer både syntetisk drivstoff, (avansert) biodrivstoff og «recycled carbon aviation fuels», i tråd med bærekraftskriteriene og kravene til klimagassreduksjon i det reviderte fornybardirektivet (Directive (EU) 2018/2001).

Innblandingskravet er volumbasert og økes trinnvis hvert femte år fra 2025 til 2050 for å sikre forutsigbarhet og få i gang produksjonen. Fra 2030 er det i tillegg et delkrav til syntetisk drivstoff som øker frem mot 2050. Kravet til SAF er som følger: 2% i 2025; 6% i 2030, 20% i 2035, 34% i 2040, 42% i 2045 og 70% i 2050. Av disse prosentandelene skal syntetisk drivstoff utgjøre minimum 1,2% som et årlig gjennomsnitt fra 2030 til 2035, 5% i 2035, 10% i 2040, 15% i 2045 og 35% i 2050. Prosentandelen er av totalen, som f.eks. vil si at i 2035 skal minst 5% av SAF-kravet oppfylles av syntetisk drivstoff, og de resterende 15% oppfylles av øvrige bærekraftige drivstoff.

Forordningen inneholder en tredelt forpliktelse der både flyselskaper, lufthavner og drivstoffomsettere/leverandører blir ilagt ulike plikter:

Drivstoffomsetterne(leverandørene) skal sikre at alt flydrivstoff som er tilgjengelig for flyselskaper på lufthavnene skal inneholde en minimumsandel SAF i tråd med innblandingskravet fra 2025 med delkrav til syntetisk drivstoff fra 2030. Kravet gjelder på hver enkelt lufthavn, men i en overgangsfase fram til 2035 gis omsetterne anledning til å oppfylle kravet som et vektet gjennomsnitt av drivstoff levert til alle lufthavner. Det vil i praksis bety at de ikke må levere SAF/oppfylle kravet på alle flyplasser de forsyner. Dette endrer seg imidlertid i 2035 hvor SAF skal være tilgjengelige på alle flyplasser definert som «Union airport». Drivstoffomsetterne skal også innen 14. februar hvert år rapportere blant annet volumer, livssyklusutslipp, råstoff og produksjonsprosess til Unionsdatabasen. Norge er ikke tilknyttet Uniondatabasen i dag, da dette er en del av det reviderte fornybardirektivet (Directive (EU) 2018/2001) som foreløpig ikke er innlemmet i norsk rett.

Flyselskapene pålegges å tanke minimum 90 prosent av årlig drivstoffbehov på hver avgangslufthavn. Årlig drivstoffbehov (yearly aviation fuel required) er definert som mengden flydrivstoff som er nødvendig for å betjene det enkeltes flyselskaps totale antall kommersielle flyvninger fra en gitt EU-flyplass over et år. Kravet er ment som et tiltak for å hindre karbonlekkasje ved at flyselskapene tanker mest mulig i land som ikke er ilagt krav til fornybare drivstoff, som er dyrere enn fossilt flydrivstoff. Flyselskapene ilegges også en plikt til, innen 31. mars hvert år, å rapportere volumer flydrivstoff og biodrivstoff til en nasjonal myndighet, samt Det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA (European Union Aviation Safety Agency) som har fått et overordnet overvåkings- og rapporteringsansvar. Flyselskapene skal også bekrefte at de ikke rapporterer de samme volumene inn i oppfyllelse av andre systemer og ordninger (GHG schemes), for å sikre at utslippsreduksjonene ikke dobbeltelles.

Lufthavnene er pliktige å gjøre nødvendige tiltak for å tilrettelegge for at flyselskapene skal ha tilgang til SAF og skal stille med nødvendig infrastruktur for leveranse, lagring og tanking av slike drivstoff. I tillegg blir unionslufthavnene bedt om å tilrettelegge infrastrukturen for alternative energibærere som elektrisitet og hydrogen i årene fremover, i tråd med AFI-Direktivet .

Medlemslandene skal utpeke en kompetent myndighet, eller myndigheter, som skal være ansvarlig for å håndheve forordningen og ilegge bøter til drivstoffomsettere, flyselskaper og lufthavner om den ikke følges. Det skal også etableres en frivillig merkeordning under Refuel-forordningen som gjør det mulig for forbrukere å se hvilket karbonavtrykk flyvninger fra forskjellige selskaper har (Environmental-Labelling). Sistnevnte er foreløpig under utvikling av EASA, og er planlagt å være operativ innen 1. januar 2025.

Forordningen skal være eneste plikt for drivstoffleverandører i luftfart for å gi like konkurransevilkår for luftfarten innad i EU, det er med andre ord ikke mulighet til å ha øvrige/høyere nasjonale krav på toppen av RefuelEU Aviation.

I tillegg til «Environmental label» finnes det mekanismer i andre EU-regelverk, som i revisjonen av EU ETS, som insentiverer flyselskaper til ytterligere opptak av SAF utover kravet, f.eks. ved å søke om «SAF Allowances» som i essensen er en gratis ETS kvoter. Flyselskapene står også fritt til å kreve bruk av SAF under EU ETS (EUs kvotesystem) eller under CORSIA (FNs globale markedsbasert virkemiddel for å begrense utslippene fra internasjonal luftfart), avhengig av hva som er relevant for de enkelte flyvningene som opereres. Forordningen er dermed ment å fungere godt sammen med begge kvotesystemene som har insentiver for bruk av biodrivstoff, og rapporteringen til flyselskapene sikrer at dobbeltelling av utslippsreduksjoner unngås.

Fra 1. januar 2027, og hvert fjerde år deretter vil Europakommisjonen presentere en rapport til Europaparlamentet og Rådet om etterlevelsen av forordningen. Rapporten skal inneholde en detaljert utredning om flydrivstoffmarkedet og fremtidsutsikter for dette markedet – samt hvordan det vil påvirke flybransjen og de reisende, herunder «Connectivity» og konkurransemessige konsekvenser. Rapporten skal også vurdere spørsmål knyttet til nødvendigheten av mer investering, arbeidskraft og kompetanse, og/eller forskning og utvikling av bærekraftig flydrivstoff. Rapporten vil i tillegg vurdere behovet for å revidere omfanget av forordningen, SAF-definisjonen, hva som anses som kvalifisert drivstoff og/eller minimumsandelen på innblandingskravet.

Europakommisjonen skal også innen 1. juli 2024 presentere en «Flexibility Mechanism report» som skal gi en oversikt over utviklingen på produksjonssiden av SAF i Europa, med blant annet en oversikt over forsyning til europeiske flyplasser. Denne rapporten skal også undersøke muligheten for å lage/adoptere et system for SAF-«handel» som gjør det mulig for flyselskapene og/eller drivstoffleverandører å inngå avtaler direkte med leverandører av SAF for oppfyllelse av kravet på gitte Unionsflyplasser (et slags «book and claim» system). 

Europakommisjonen vil 1. september 2024 også komme mer utfyllende veiledning angående det som omtales som «anti-tankering». Overordnet kan det kalles en veiledning for flyselskaper som, av gitte grunner, trenger å søke seg fratatt fra kravet.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Forslaget til forordning er hjemlet i TFEU artikkel 100(2), og ble behandlet etter den alminnelige lovgivningsprosedyre i TFEU art. 294, som innebærer at Rådet treffer avgjørelse med kvalifisert flertall. Kommisjonens initiativ skal føre til nytt regelverk, med hjemmel i TFEU artikkel 100(2), 192(1) eller 194(1), som gir EU kompetanse på luftfartsområdet.

Fra januar 2020 ble det innført et nasjonalt omsetningskrav i Norge om at 0,5% av omsatt jetdrivstoff i Norge skal være avansert biodrivstoff, hjemlet i produktkontroll-loven og fastsatt i produktforskriften. Avansert biodrivstoff defineres som biodrivstoff laget av råstoff fra både A- og B-lista i det første fornybardirektivets vedlegg IX, implementert i vedlegg V til produktforskriften kapittel 3. Norge var første land i verden som innførte et slikt omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart. I statsbudsjettet 2024 er det foreslått en økning av det nasjonale omsetningkravet til 2% som skal gjelde fra 1. januar 2025. Denne økningen er pt. ikke regelverksfestet.

Refuel EU Aviation fremhever at tiltak knyttet til bærekraftig drivstoff til luftfart krever handling på EU-nivå - og at det er en risiko for markedsforstyrrelser i det indre luftfartsmarked om tiltak på området overlates til nasjonalstatene. Dette knytter seg også til at luftfarten opererer i stor grad på tvers av landegrenser. Regjeringen har i Meld. St. 10 (2022–2023) om en Bærekraftig og sikker luftfart (nasjonal luftfartsstrategi) sagt at de vil vurdere å harmonisere det nasjonale omsetningskravet med Refuel EU Aviation.

Artikkel 12 understreker et minimumskrav for administrative bøter for alle pliktsubjekter som ikke oppfyller kravene, men at det er opp til medlemslandene selv å utforme nærmere regelverk og tiltak rundt dette.

En eventuell gjennomføring av forordningen vil trolig medføre endring i norsk lov. Det må i tilfellet vurderes om hele forordningen skal hjemles i endret eller ny lov, eller om det skal lages en delt hjemmelsløsning for å implementere forordningen.

Det har foreløpig ikke blitt gjort en omfattende vurdering fra norsk side av mulige ulike konsekvenser av rettsakten vedtatt i EU.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommisjonen har i sin konsekvensutredning kommet frem til økte kostnader for de fleste aktører som berøres av forordning. 

Forordningen kan føre til mer investeringer i produksjon og distribusjon av bærekraftig drivstoff - og bidra til å etablere et velfungerende marked på området. Kostnadene for luftfartsbransjen vil øke på kort sikt. Tiltaket kan også på lengre sikt bidra til å kutte karbonkostnaden for luftfartsbransjen, og lede til en mer klimavennlig og økonomisk bærekraftig luftfart på lengre sikt. Forordningen kan bidra til å skape arbeidsplasser i Europa, og Norge, innen produksjon og forsyning/omsetning av biodrivstoff til luftfart. Det kan styrke europeisk, og norsk, industri sin konkurransedyktighet i global sammenheng.

Kostnaden for flydrivstoff forventes å øke som følge av forordningen. Dette vil ha konsekvenser for luftfartsoperatørene, da bærekraftig drivstoff er dyrere enn konvensjonelt drivstoff.

Ekstrakostnaden assosiert med høyere drivstoffkostnad kan forventes veltet over på passasjerene i form av høyere billettpriser.

Forordningen inkluderer mer omfattende rapporteringsplikter enn hva det gjeldene nasjonale omsetningskravet har. Det vil pålegge luftfartsoperatørene og drivstoffomsetterne en økt administrativ byrde.

Forordningen kan medføre økte kostander for lufthavnaktører for tilrettelegging av nødvendig infrastruktur på en del lufthavner.

Forordningen innebærer økonomiske konsekvenser for både EU og nasjonale myndigheters tilsyn med de foreslåtte krav. Kostnadene er av EU tidligere beregnet til EUR 686 000 per stat. 2/3 av kostnadene vil være tilsyn og kontroll med at drivstoffleverandørene oppfyller sine forpliktelser. Dette er et gjennomsnitt.

Forordningen vil medføre reduserte klimagassutslipp fra flytrafikken, grunnet økt bruk av bærekraftig flydrivstoff.

Det har foreløpig ikke blitt gjort en omfattende vurdering fra norsk side av mulige ulike konsekvenser av rettsakten vedtatt i EU.

Sakkyndige instanser merknader

SD og KLD deler ansvaret for vurdering av rettsakten.

Det tidligere forslaget ble behandlet i EØS spesialutvalget for transport 29. november 2021. 

Forslaget er markert EØS-relevant av Europakommisjonen.

Samferdselsdepartementet sendte det originale forslaget fra Europakommisjonen på offentlig høring i Norge, med frist 12.10.21. Det kom inn rundt 10 innspill. Høringsinstansene var gjennomgående positive til hovedtrekkene i forordningsforslagets innhold. 

Det som gjennfortelles av høringsinnspill under hensyntar ikke hva som er inkludert i den vedtatte forordningen, og noe av informasjonen vil derfor ikke være relevant lenger.

Oppsummering av høringsinnspill

Flere aktører mener at Norge burde peke på fordelene med den fleksible innretningen til innblanding som brukes for gjeldene omsetningskrav. Den norske løsningen forstås mest effektiv både for flyselskapene og drivstoffprodusentene.

Flere drivstoffomsettere poengterer at rammebetingelsene for hva som godtas som bærekraftig drivstoff burde utvides. Blant annet at hydrogen, og at også blått hydrogen burde inngå i kravet. De peker på at livsløpsanalyser burde legges til grunn for klimaeffekt, og at både konvensjonelt og avansert bærekraftig biodrivstoff kan gi like gode resultater. Én drivstoffleverandør er imot et innblandingskrav basert på volum, og mener at det burde fokuseres på GHG-reduksjon istedenfor da det vil fremme kvaliteten av SAF og ikke kun mengde.

Videre poengterer noen få at Norges omsetningskrav burde trappes opp mot EUs krav i 2025, og at det gjeldene omsetningskravet burde endres til å omfatte syntetisk drivstoff. Dette blant annet slikt at norsk industri kan infiltrere markedet tidlig og utnytte de markeds-/eksportmulighetene som åpner seg. Mens det er andre aktører som er imot dette.

Flyselskapene peker på at det burde komme virkemidler som reduserer prisgapet mellom bærekraftig biojetdrivstoff og konvensjonelt drivstoff – slik at storskala produksjon insentiveres i større grad og prisen da reduseres fortere. 

Generelt er alle høringsinstanser positive til tydelige krav til rapportering både fra flyselskaper og omsettere, og de sentrale kriteriene om produksjon som skal inkluderes i dette. Det foreslås blant annet at rapporteringsforpliktelsene som ilegges luftfartsoperatører harmoniseres med annet regelverk for å unngå dobbel rapportering.

Vurdering

Vurdering er under arbeid.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Europakommisjonen la frem forslag til forordning om Refuel EU Aviation 14. juli 2021, som en del av Fit for 55-pakken. Forslaget ble oversendt Rådet og Europaparlamentet for videre behandling.

Rådet vedtok 2. juni 2022 sin posisjon på RefuelEU Aviation-forslaget.

Europaparlamentet vedtok 7. juli 2022 sin innstilling på forslaget.

Den 25. April 2023 ble det oppnådd en uformell enighet i trilogiforhandlingene mellom Rådet, Europarlamentet og Europakommisjonen. Europaparlamentet godkjente denne enigheten i plenum 13. september 2023.

RefuelEU Aviation ble endelig vedtatt av Rådet 9. oktober 2023. Rettsakten ((EU) 2023/2405) ble signert 18. oktober 2023 og publisert i EU-Tidene (EUs Official Journal) 31. oktober 2023. Forordningen trådte i kraft 20. november 2023. Den gjelder fra 1. januar 2024, utenom Artiklene 4, 5, 6, 8 og 10 som skal gjelde fra 1. januar 2025.