BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 29.3.2022)

Sammendrag av innhold

Handlingsplanen inneholder en tipunktsliste med flere konkrete og målrettede oppfølgingspunkter og tiltak. Disse vil redusere flaskehalser, fjerne/redusere etableringshindre, stimulere til økt etablering av nye tjenester og utvikle og ta i bruk ny teknologi og nye løsninger i et mer fleksibelt jernbane- og mobilitetssystem. Tiltakene går i hovedsak ut på effektiv oppfølging av eksisterende lovgivning, nye regelverksinitiativ, nye/reviderte retningslinjer for statsstøtte og bruk av andre finansielle virkemidler. I tillegg fremheves andre institusjoners rolle, slik som Den europeiske investeringsbanken (EIB), Europe's Rail Joint Undertaking (ERJU) og EUs jernbanbyrå (ERA).

Gjennom de siste to tiårene har EUs regulering av jernbanemarkedene utviklet seg gradvis gjennom flere såkalte regelverkspakker. De internasjonale og nasjonale markedene har gradvis blitt åpnet for konkurranse, og jernbanesystemene blir stadig mer interoperable og teknisk harmoniserte (i Norge omtaler vi dette som samtrafikkevne). Gjennom likeverdige vilkår for å utføre jernbanetjenester i hele det felles europeiske jernbaneområdet, er det lagt til rette for et økt og bedret tilbud til de reisende. I en viss utstrekning har flere av de tilsiktede virkningene av disse grepene uteblitt, eller ikke ført til en så sterk vekst for jernbanetransport som ønsket. Oppfølgingspunktene i handlingsplanen angir målrettede og konkrete tiltak for å styrke jernbanens rolle på lengre og internasjonale strekninger, i tråd med målsettingene uttrykt i EUs grønne giv og EUs Mobilitetsstrategi .

Handlingsplanens formål er dermed å etablere jernbanetransport som en sentral del av et grønt mobilitetssystem i EU. Dette skal bidra til å kutte klimautslippene med 55 % innen 2030, og gjøre EU klimanøytralt innen 2050. De sentrale virkemidlene er å kombinere karbonprising med tiltak som støtter multimodal mobilitet og investeringer i bærekraftig, sikker og smart transport. Rutemessig kollektivtransport på under 500 km. skal være karbonnøytralt, og mobilitetsløsninger skal være tilgjengelige og rimelige for alle, og skal binde utkantene sammen med sentrale strøk på en bedre måte. Handlingsplanen presenterer en rekke tiltak som skal gjennomføres i løpet av de neste to årene for å gjøre jernbanetransport til et foretrukket reisevalg over lengre distanser for europeere.

Nærmere om de ti punktene i handlingsplanen:

1. Better implementation of the Union rail acquis and accelerated interoperability

Utfordringer:

• Tekniske og operasjonelle barrierer pga bruk av ulike systemer hindrer grensekryssende trafikk og gir økte kostnader


• Ulemper for de som er tidlig ute med å ta i bruk ny teknologi gjør det vanskelig med rask og vid utbredelse. Dette gjelder særlig for operatører som vil ettermontere ny teknologi før den er bredt rullet ut og gir de forutsette fordelene og gevinstene.

Fremhevede tiltak:

• Kommisjonen vil fortsette å arbeide for riktig og fullstendig gjennomføring av jernbaneregelverket, herunder fjerning av unødvendige og utdaterte nasjonale regler.


• Forsere utrulling av ERTMS og fjerning av gamle (klasse B) signalsystemer.


• Fasilitere utrulling av ny teknologi:
  
  
  
  • Akselerere mål for utrulling av radiobasert ERTMS til 2040 på TEN-kjernenettet ved reviderte TEN-T-retningslinjer
  
  
  • Revidere TSIene i 2022 med bedre prosesser for å ta i bruk ny teknologi (ATO, 5G, satelittbaserte tjenester)
  
  
  • Nye teknologier støttet av programmer som ERJU
  
  
  • Ny systempillar i ERJU som skal gi et "harmonised innovative framework"
  
  
  
  
  

   

  
  

Verd å merke seg: Vekt på å fjerne (unødige) nasjonale reguleringer for framføring og infrastruktur, sørge for å raskt ta i bruk ny teknologi gjennom ERJU og dennes systempillar, sørge for at det er hamroniserte spesifikasjoner for alle systemer og grensesnitt (TSI-revisjonen), og se på mulighetene for å unnta ERTMS-støtte fra notifiseringsplikt under statsstøttereglene. Norske myndigheter og aktører jobber godt med disse problemstillingene, samtidig som vi må beholde nasjonale regler som kan begrunnes med særegne klimatiske og tekniske forhold.

2. A strengthened infrastructure for passenger rail

Fremhevede tiltak:

• Forslaget til reviderte TEN-T-retningslinjer vil bidra sterkt til å utbedre grensekryssende jernbaneforbindelser (se eget EØS-notat). 


• Viktige høyhastighetsstrekninger må ferdigstilles innen 2030, og ytterligere strekninger som har stor strategisk betydning må være på plass innen 2040.


• Minimumshastghet på 160 km/t på jernbanepassasjerstrekninger på TEN-T-kjernenettet og det nye "extended core network" og styrkede forbindelser mellom sentrale punkter i nettverket.


• Alle større flyplasser og mulitmodale kollektivknutepunkter i europeiske storbyer bør ha tilknyttede jernbanetjenester.

Verd å merke seg: I forslaget til reviderte TEN-T-retningslinjer foreslås det konkrete ytelsesnivåer for kjernenettet innen gitte tidsfrister. Dette kan få betydning for hvordan man utformer fremtidige planer for transportinfrastrukturen (NTP). Se særlig krav til 160 km/t på jernbanestrekninger som inngår i "extended core network", multimodale passasjerterminaler i alle byer med mer enn 100 000 innbyggere og styrket "air-rail connectivity" på flyplasser med mer enn 4 mill. passasjerer. Videre har Norge valgt å ikke være med i EUs finansieringsordninger for infrastrukturprosjekter (CEF II).

3. Sufficient rolling stock availability

Utfordringer:

- Etablering av nye jernbanetjenester krever store investeringer i rullende materiell

- Ha likeverdige konkurransevilkår

Fremhevede tiltak:

• Offentlig støtte til å etablere "pools" med egnet rullende materiell, eller til å redusere kommersiell risiko for leasingselskaper når de kjøper og leaser ut egnet materiell for langdistanse/grensekryssende tog.


• Slik støtte må gis på tydelige, åpne og ikke-diskriminerende vilkår.


• EIB lanserer for tiden sin "Green Rail Investment Platform" for å støtte både offentlige og private aktører i jernbaneprosjekter gjennom eksisterende ordninger i EIB og finansielle instrumenter som Kommisjonen disponerer.


• Utvikling av "go-everywhere"-materiell vil gjøre det enklere å etablere og drive grensekryssende togruter og redusere risiko for investorer og utleiere.

Verd å merke seg: Kommisjonen vil innen 2023 revidere statsstøtteretningslinjene med tanke på å gjøre det enklere med offentlig finansiering av rullende materiell til internasjonale forbindelser. Dette omfatter også ettermontering av ERTMS ombordutstyr. EU vil også bidra til effektiv gjennomføring av Luxembourg Rail Protocol to the Cape Town Convention. Her vil OTIF spill en rolle som depositar, og SD følger dette arbeidet gjennom medlemskapet i OTIF.

4. Bringing train drivers and railway staff training and certification in line with future needs

Se eget EØS-notat. 

Utfordringer:

- Å ha tilgang til lokførere og annet personell som kan jobbe sømløst over grenser og over operasjonelle og språkmessige barrierer

- Å følge utviklingen på aktuelle områder, slik som respekt for kjøre- og hviletider

- Harmonisering og anerkjennelse av opplæring og sertifisering

- Jernbanesektoren står overfor kompetansemagler grunnet digitalisering og innovasjon, og dette vil øke i omfang ved at en stor andel av arbeidsstyrken vil pensjoneres i løpet av de nærmeste ti årene.

- Å kunne opprettholde en stor grad av sikkerhet og beskyttelse mot trusler for brukere av jernbanen, ansatte og infrastrukturen.

Fremhevede tiltak:

- Fremme et forslag i 2022 om et revidert rammeverk for lokførere, der manglene ved dagens reguleringer imøtekommes. Dette forslaget kan også omfatte språkregler for togframføring og endringer som gjenspeiler den teknologiske utviklingen i sektoren.

- Fremme programmer som sørger for å videreutdanne og gi fornyet kunnskap for ansatte, og sikre at fremtidige behov kan ivaretas.

- Bruke 2022 "Year of Youth" til å fremheve sektorens attraktivitet for unge talenter.

Verd å merke seg: Norske myndigheter vil følge nøye med på den varslede revideringen av lokførerdirektivet, særlig med sikte på at de ansattes rettigheter og norske interesser for øvrig ivaretas. SD får informasjon og oppdateringer bl.a. gjennom RISC-komiteen, og har påbegynt arbeidet med å involvere berørte aktører og de ansattes organisasjoner for å kartlegge og få frem norske posisjoner. Se eget EØS-notat. 

5. A more efficient use of the networks

Utfordringer:

- Det er kompliserte, kostbare og lite fleksible ordninger for å få tildelt grensekryssende ruteleier, særlig for nye aktører i markedet. En stadig større andel av strekninger og knutepunkter i jernbanenettet er høyt utnyttet.

- Grensekryssende (og kommersielle) tjenester gis ofte lavere prioritet enn nasjonale tjenester når det er begrenset kapasitet. Dette påvirker også nattog.

- Gjelde europeisk lovgivning ivaretar ikke hensyn til både lengre planleggingshorisonter for langdistanse (grenskryssende) tjenester og kortsiktige kapasitetsbehov, herunder godstransport. Det er også vanskelig for nye markedsaktører å sikre seg ruteleier som er egnet til å møte etterspørselen i markedet.

Fremhevede tiltak:

- Hvis det viser seg nødvendig vil Kommisjonen i 2022 foreslå regelverksendringer som bedrer kapsitetsfordelingsprosessene for å koordinere tildelingen av ruteleier bedre med det samlede jernbanesystemet slik at både passasjer- og godstjenesters behov ivaretas.

- Vurdere en overordnet enhet som kan sørge for en optimalisert grensekryssende trafikk og koordinerende mekanismer for bedre integrasjon med nasjonal trafikk.

Verd å merke seg:

Norske myndigheter og aktører, særlig Bane NOR, deltar i arbeidet med å utvikle en ny metode for kapasitetsfordeling (omtalt som TTR, Timetable redesign). Dette vil bl.a. kunne påvirke vår modell for prioritering av ulike tjenester på overbelastede strekninger. Det er også viktig å sikre tilstrekkelig norsk kontroll ved en eventuell "union-level entity" for samordning av den grensekryssende trafikken.   

6. Appropriate pricing for track access

Utfordringer:

- Faste kostnader for jernbaneinfrastruktur er høye sammenlignet med andre transportformer. Direktiv 2012/34/EU åpner for at infrastrukturforvaltere kan ilegge påslag på avgifter for bruk av infrastrukturen utover de direkte kostnadene, der markedet tåler det.

- Jernbanens eksterne kostander på samfunnet er betydelig lavere enn for andre transportformer.

- Høye og ulike infrastrukturavgifter over grensene, særlig for påslag, utgjør en betydelig kostnad, og gjør det mindre attraktivt å etablere nye tjenster, tiltrekke seg nye aktører og private investeringer.

Fremhevede tiltak:

- Publisere retningslinjer i 2023 for hvordan man kan fastsette infrastrukturavgifter som støtter og fremmer utviklingen nye langdistanse og grensekryssende tjenester.

- Å vurdere muligheten for å unnta offentlig finansiering av reduserte infrastrukturavgifter fra notifiseringsplikten etter statsstøttereglene, i forbindelse med revideringen av retningslinjene for jernbane i 2023.

Verd å merke seg:

Bane NOR krever inn infrastrukturavgifter som angitt i nettveiledningen, og det følger av jernbanelovgivningen at Bane NOR skal samarbeide med tilgrensende infrastrukturforvalter (Trafikverket i Sverige) med sikte på å etablere effektive avgiftsordninger, særlig med mål om å sikre optimal konkurranseevne for internasjonale jernbanetjenester og effektiv bruk av jernbanenettene (jernbaneforskriften § 6-8). For øvrig finansieres Bane NORs virksomhet i hovedsak over statsbudsjettet. Godsstøtteordningen er også begrunnet med at jernbanens eksterne kostnader ikke er på samme nivå som andre transportformer. Det er viktig å følge med på den varslede revideringen av statsstøtteretningslinjene for jernbane slik at våre nasjonale interesser ivaretas.

7. User-friendly ticketing and access to the rail system

Utfordringer:

- Det bør bli lettere og billigere å finne frem til og kjøpe billetter for grensekryssende togruter.

- Sektordrevne initiativ utvikles langsomt pga. dårlige insentiver og lite villighet til å utnytte fordelen ved åpne markeder. Det må være like enkelt for de reisende å kjøpe togbilletter som billetter med andre reisemidler, i en enkelt transaksjon og ved bruk av nyeste teknologi.

- Passasjerer trenger forbrukerrettigheter gjennom hele reisen. Manglende gjennomgående billetter reduserer passasjerenes rettigheter og gjør det mindre attraktivt å reise med tog.

- Det er viktig at alle har råd til å kjøpe billetter, slik at hele befolkningen kan dra nytte av togets (miljømessige) fordeler og bidra til en grønn omstilling.

- Personer med funksjonsnedsettelser og redusert mobilitet må ha tilgang til langdistanse og grensekryssende persontogtjenester på lik linje med andre, herunder billetteringstjenester og nye digitale tjenester.

Fremhevede tiltak:

- Foreslå en forordning om multimodale digitale mobilitetstjenester (MDMS) for å bedre datautveksling mellom mobilitetstilbydere og fasilitere kommersielle avtaler mellom jernbaneforetak og tredjepart-billettselgere. Dette vil også omfatte forlengelse av togreisen og beskyttelse for de reisende i tilfelle de mister en forbindelse når de reiser med ulike tilbydere. Hensikten er at slike regler kan vedtas i 2022. Se eget EØS-notat. 

- Overvåke gjennomføringen og etterlevelsen av den nye jernbanepassasjerrettighets­forordningen når den trer i kraft fra juni 2023.

- Tilgjengelighetskravene i tilgjengelighetsdirektivet bør gjelde for alle jernbanetjenester. Dette støttes av sektorlovgivning om tekniske spesifikasjoner for personer med nedsatt bevegelighet (TSI PRM) og den nye jernbanepassasjerrettighetsforordningen.

Verd å merke seg:

Norske myndigheter deltar i arbeidet med utvikling av regelverket om multimodale reiseinformasjonstjenester, og arbeider med å etablere norske posisjoner og innspill til den varslede forordningen om multimodale digitale mobilitetstjenester. Et møte med involverte aktører er avholdt som ledd i utarbeidelse av norske posisjoner. Etablerte norske systemer, særlig de som drives av Entur, spiller en viktig rolle her. Det er også ønskelig med gode ordninger for gjennomgående billettering på nasjonalt nivå, siden vi har flere operatører på ulike strekninger. Det har også vært visse utfordringer for tredjeparter som ønsker å selge togbilletter, der bl.a. Konkurransetilsynet har behandlet en klage fra hoteller som ønsker å selge togbilletter. Arbeidet med å forberede gjennomføringen av ny jernbanepassasjerrettighetforordning er påbegynt. Videre pågår det arbeid med å gjennomføre tilgjengelighetsdirektivet i norsk rett, i regi av KLD.  

8. A level playing field with other transport modes

Utfordringer:

- Å samordne økonomiske insentiver med klimatiske, sosiale og miljømessige hensyn, samtidig som man hensyntar ulikheter i den konkurransemessige konteksten som de ulike transportformene opererer under. Dette omfatter foreslåtte endringer i handel med utslippskvoter og rammeverk for energiskatter.

Fremhevede tiltak:

- Arbeide med Europaparlamentet og Rådet for å raskt vedta forslagene i ‘Fit-for-55 pakka’, herunder karbonprising og handel med utslippskvoter i transportsektoren.

- Medlemsstatene har gode verktøy for å legge til rette for at ulike transportformer kan konkurrere på like vilkår. Som et eksempel har statene stor frihet til å påvirke jernbaneprisene gjennom skattesystemet.

- Kommisjonen vil undersøke mulighetene for et EU-omfattende unntak fra merverdiavgift for å redusere kostnadene for de reisende.

- Støtte og promotere multimodale reiser med fly og tog der infrastrukturen legger til rette for dette, og vurdere lovgivning som fasiliterer slike multimodale tjenester.

9.    Public Service Obligations to promote sustainable cross-border and/or multimodal collective transport

Utfordringer:

- Kompetente myndigheter møter ofte praktiske og administrative hindre når de koordinerer sine prosesser for å etablere et grensekryssende togtilbud som offentlig tjeneste.

- Unngå å forstyrre konkurranse og risiko for kryssubsidiering.

- Kompensere for udekkede eksterne kostnader for konkurrerende transportmidler

- Reglene for kjøp av offentlige tjenester varierer med transportform. Det er for tiden tre ulike rettslige rammeverk for land-, maritim og lufttransport.

Fremhevede tiltak:

- Bruke eksisterende muligheter under artikkel 34 i direktiv 2012/34/EU, i samsvar med statsstøttereglene, til å refundere infrastrukturavgifter for å kompensere for ubetalte eksterne kostnader fra konkurrerende transportformer.

- Publisere tolkningsretningslinjer for kollektivtransportforordningen i 2022, som også vil omfatte langdistanse og grensekryssende persontogtjenester, og støtte og promotere utviklingen av bærekraftige multimodale landtransporttjenester.

Verd å merke seg:

Jernbanedirektoratet samarbeider med myndighetene i nabolandene våre om grensekryssende jernbanetjenester og i hvilket omfang disse skal utføres under PSO-kontrakter. SD går gjennom utkastet til reviderte retningslinjer for kollektivtransportforordningen, særlig med sikte på å få frem norske myndigheters forståelse av reglene slik at de kan anvendes for norske forhold.

10.    Empowering youth

Gjennom "DiscoverEU" tilbyr EU gratis 30-dagers togbilletter til 60 000 europeere mellom 18-20 år for reiser mellom mars 2022 og februar 2023. Kommisjonen vil vurdere å endre Erasmus-stipendregler (?) for å stimulere til bruk av bærekraftige transportmidler for transport til studiestedene.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Handlingsplanen viser til egne initiativ og tiltak som kan få rettslige konsekvenser, og disse omtales i egne EØS-notater. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

De ulike tiltakene vil medføre ulike konsekvenser hver for seg. Tiltakene følger i hovedsak to spor:

• Gjennomføring av eksisterende EU-regelverk for jernbane, herunder fjerning av overflødige nasjonale regler.


• Fjerning av hindringer for langdistanse og grensekryssende persontogtjenester. 

Handlingsplanen beskrives som et veikart for de nærmeste årene med formålet å gjøre denne typen togreiser mer attraktive ved at de er raskere, hyppigere, mer tilgjengelige og mindre kostbare. Virkemidlene er langs et bredt spekter. De kan gå ut på finansielle aspekter, reduksjon av administrative byrder og tilrettelegging for bedre fungerende markeder for kommersielle tjenester og innovasjon. Det er vanskelig å si noe konkret om kostnader og virkninger før de enkelte tiltakene er fulgt opp nærmere gjennom egne initiativ. Dette vil omtales nærmere i EØS-notatene for hvert enkelt initiativ. 

Sakkyndige instansers merknader

Norsk lokomotivmannsforbund (NLF) og Norsk jernbaneforbund (NJF) har sendt SD sine innspill til handlinsplanen. NLF og NJF er i hovedsak veldig positivt innstilt til intensjonene, men er kritiske til flere av virkemidlene, særlig konkurranse, fjerning av nasjonale regler mm. Sentrale innspill er:

- Togreiser og billettsamarbeid på tvers av landegrenser/togselskaper må løftes til nasjonalt nivå og bestilles av offentlige myndigheter

- Nødvendig og relevant opplæring må sikres, kjøre- og hviletider strengt overholdes og gjeldende tariffavtaler må respekteres

- Savner omtale av arbeidstakermedvirkning/rettigheter og involvering av fagforeningene i oppfølgingen av handlingsplanen. Forventer at norske myndigheter adresserer dette

- Omtale av praktiske forhold rundt kjøring og andre operasjonelle erfaringer

- Norsk lokomotivførerutdanning må på ingen måte svekkes. EUs standarder kan fungere som minstestandarder, men lokføreropplæringen må være et nasjonalt ansvar i Norge (eget innspill om revisjon av lokførerdirektivet)

- Norge bør holde sportilgangsavgiftene så lave som mulig, samt bruke miljøstøtteordninger som et aktivt virkemiddel til å styrke togets posisjon

Vurdering

Overordnet er inntrykket av ambisjonen bak tiltakene i handlingsplanen stemmer godt overens med flere av målsetningene i Hurdalsplattformen, men at virkemidlene ikke alltid er de samme. Blant annet fremhever Kommisjonen betydningen av liberaliseringen av persontogmarkedene, mens dette ikke er regjeringens foretrukne verktøy for å oppnå gode persontogtjenester.  

Flere av oppfølgingspunktene kan knyttes til prosesser som pågår i Norge, eller regelverksinitiativer som vi kjenner til og deltar i fra før. Både EUs jernbanebyrå (ERA) og Europe's Rail (ERJU) sine roller fremheves, hvilket understreker betydningen av sterk norsk deltagelse. Dette er i dag langt på vei sikret gjennom hhv. Statens jernbanetilsyns og Jernbanedirektoratets deltagelse i disse institusjonene. 

Samferdselsdepartementet vurderer det ikke som aktuelt å ta selve handlingsplanen inn i EØS-avtalen. De ulike omtalte regelverksinitiativenes EØS-relevans vil vurderes særskilt på vanlig måte. 

Status

Kommisjonens handlingsplan for å styrke langdistanse og grensekryssende persontogtjenester ble lagt frem 14. desember 2021 som del av den nye Mobilitetspakken. DG MOVE presenterte handlingsplanen i møte i Railway Interoperability and Safety Committee (RISC) i februar. 

På spørsmål fra Norge har Kommisjonen forklart at videre oppfølging skjer i ulike spor. De enkelte tiltakene og initiativene vil gå i sine egne spor og følges bl.a. i regelverkskomiteene RISC, SERAC, av DG COMP for statsstøtte osv. «Egne tiltak» som fremgår av planen vil følges opp av DG MOVE samlet sett, og presenteres nærmere i RISC-komiteen. Disse initiativene medfører særskilt oppfølgingsarbeid i samspillet mellom ERJU og ERA, osv. Pakka som helhet vil også diskuteres i sitt fulle pespektiv i regelverkskomiteene.