BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, opprettet 25.5.2016)

Sammendrag av innhold
I august 2011 vedtok EU-kommisjonen forordning (EU) nr. 805/2011 etter forslag fremmet av EASA. Forordningen fastsatte reglene for utdanning av flygeledere, herunder medisinske regler, krav til utdanningsorganisasjoner og vedlikeholdstrening. Denne forordningen avløste tidligere direktiv 2006/23/EF. Forordning (EU) nr. 805/2011 ble til gjennom en særskilt «hurtigprosedyre» og innebar i praksis en svært liten endring i forhold til reglene foreskrevet ved direktiv 2006/23/EF. Bakgrunnen for å vedta regelverket i 2011 var en tilpasning til utvidelsen av kompetanseområdet til EASA (European Aviation Safety Agency), vedtatt gjennom forordning (EF) nr. 1108/2009.

Allerede da forordning (EU) nr. 805/2011 ble vedtatt, var det klart at dette kun var et midlertidig regelverk som skulle gjelde i påvente av et nytt og mer gjennomarbeidet forslag til nye bestemmelser på området. EASA nedsatte derfor i 2011 en arbeidsgruppe som skulle utarbeide forslag til en helt ny forordning. Arbeidsgruppens forslag, med kommentarer, forelå i november 2012 (NPA 2012-18 - Licensing and medical certification of air traffic controllers) og har vært gjenstand for en bred offentlig konsultasjon forut for endelig overlevering til EU-kommisjonen (Opinion 11/2013 - Licensing and medical certification of air traffic controllers) og behandling i EASA-komiteen (tilslutning i juli 2014) før endelig fastsettelse av EU-kommisjonen 20. februar 2015.

Norge har ikke vært representert i arbeidsgruppen, men er medlem med observatørstatus i EASA-komiteen.

Nærmere om rettsakten
Forordning (EU) 2015/340 inneholder detaljerte krav til sertifisering og medisinsk godkjenning av flygeledere, samt krav til sertifisering av utdanningsorganisasjoner. Forordningen stiller krav til førstegangssertifisering av flygeledere og krav som flygeledere må oppfylle for å utøve flygelederyrket. Formålet er å fylle hullene mellom de grunnleggende sikkerhetsmål som er satt i basisforordning (EF) nr. 216/2008 og eksisterende flygelederforordning (forordning (EU) nr. 805/2011). Videre er et av hovedformålene å etablere og implementere felles treningsstandarder for flygeledere. Dette anses som en nøkkelfaktor for å sikre et godt rammeverk for gjensidig anerkjennelse av sertifikater på tvers av medlemslandene, samt for å styrke ytterligere harmonisering og nødvendig integrering innen de funksjonelle luftromsblokkene som ble etablert i Europa i 2012. I tillegg er det et mål at forordningen skal gi et klart rammeverk for utdanningsorganisasjoner, uavhengig av om de tilbyr grunnutdanning eller praktisk opplæring ved den enkelte enhet. Enhetstrening er den delen av utdanningen som foregår på de enkelte tjenesteenhetene, og der målet er at flygelederne skal gjøre seg kjent med lokale forhold, topografi, innflygningstraseer, lokalt regelverk osv.

I utformingen av forordningen har EASA søkt å harmonisere regelverket med annet EASA-regelverk, samt ICAO standarder og anbefalinger. Forordningen er delt inn i fire kapittel:

• Vedlegg I, del ATCO definerer krav til sertifisering og opplæring av flygeledere

• Vedlegg II, del ATCO-AR inneholder administrative krav til luftfartsmyndighetene

• Vedlegg III, del ATCO-OR stiller krav til utdanningsorganisasjoner

• Vedlegg IV, del ATCO-MED stiller krav til medisinsk godkjenning av flygeledere

Forordning (EU) 2015/340 er i hovedsak en videreføring av krav som allerede fulgte av forordning (EU) nr. 805/2011. På enkelte områder er det imidlertid gjort noen presiseringer, tilføyelser og skjerpelser. Det er også gjort endringer i enkelte tekniske krav, bl.a.:

1. Det er ikke lengre krav om gjennomført videregående skole for å få utstedt et flygelederelevsertifikat.

2. Det settes nye krav til instruktører og sensorer. Den kanskje vesentligste endringen, er at flygeledere nå må ha hatt en rettighet eller autorisasjon i minst to år (fra dagens ett år) for å kunne være instruktør eller sensor for den aktuelle rettigheten/autorisasjonen. Utdanningsorganisasjonen kan imidlertid søke luftfartsmyndighetene om at perioden reduseres til ett år. Forordning (EU) nr. 805/2011 setter ikke detaljerte krav til hvem som kan praktisere som sensor. Forordning (EU) 2015/340 setter derimot klare krav på dette området som myndighetene må forholde seg til når sensorer skal godkjennes.

3. Flygeledere som skal være instruktør eller sensor for andre sensorer, må ha hatt rettigheten/autorisasjonen i minst tre år. Kan reduseres til ett år etter søknad til luftfartsmyndigheten.

4. For utdanningsorganisasjoner bygges det i stor grad direkte på ICAO-krav (ICAO konvensjonens vedlegg 1). ICAO-reglene krever at en utdanningsorganisasjon kan dokumentere at den har implementert et sikkerhetsstyringssystem (SMS) i sin organisasjon. Når det gjelder krav til hvordan myndighetene skal ivareta sin rolle og løse sine oppgaver, er forordningen i tråd med ICAO-krav om et State Safety Program (SSP​).

5. I forordningen er det stilt strengere krav til rapportering. Dette er i samsvar med hva som følger av annet EASA-regelverk. Medlemsstatene skal blant annet rapportere til EASA hvilke alternative løsninger myndighetene har godkjent, problemer knyttet til gjennomføring av flygelederforordningen og sikkerhetskritiske hendelser medlemsstatene er blitt gjort kjent med gjennom rapportering osv.

6. Forordningen er i overensstemmelse med ICAO-krav.

Forordning (EU) 2015/340 trådte i kraft 26. mars 2015 og skal anvendes fra 30. juni 2015. Det åpnes for at den enkelte stat kan velge å utsette anvendelsen, helt eller delvis, av vedlegg I-IV til 31. desember 2016. I forordningen er det videre åpnet for at gamle flygeledersertifikat med tilhørende rettigheter og autorisasjoner, kan videreføres (grandfathering of rights). I tillegg er det gitt en utvidet overgangsperiode for utstedelsen av autorisasjon for sensorer.

Merknader
Forordning (EU) 2015/340 er hjemlet i TFEU artikkel 100(2).

Økonomiske og administrative konsekvenser
De krav som stilles til luftfartsmyndighetene er i hovedsak de samme som stilles til luftfartsmyndighetene i andre EASA-regelverk (flyplassregelverket, operativt og teknisk regelverk). Luftfartstilsynet vil få et større oppfølgingsansvar overfor tjenesteyter/utdanningsorganisasjoner. Her nevnes blant annet at Luftfartstilsynet i større grad må forhåndsgodkjenne endringer tjenesteyter/utdanningsorganisasjoner ønsker å implementere. Videre stilles det strengere krav til sikkerhetssystem og risikobasert tilsyn. Dette er i samsvar med den generelle utviklingen på luftfartsområdet, og har sitt utspring i tilsvarende krav i ICAO.

Luftfartstilsynet har allerede utviklet et forslag til State Safety Program (SSP) for Norge og vil dersom dette blir vedtatt oppfylle de krav som stilles til sikkerhetssystem og risikobasert tilsyn i forordning (EU) 2015/340.

Når det gjelder Vedlegg IV, del ATCO-MED, er denne i stor grad en speiling av DEL-MED i forordning (EU) nr. 1178/2011 - tilsvarende EASA-regler for flygende personell. Regelverket er bygd opp slik at et større ansvar hviler på flylegene og flymedisinske sentre, enn det som gjelder i dag. Luftfartstilsynet får et større ansvar for å føre tilsyn med flylegene og flymedisinske sentre.

Implementering av rettsakten vil kreve opplæring av inspektører i Luftfartstilsynet, noe som innledningsvis vil kreve noe ressurser. Luftfartstilsynets flysikringsseksjon vil imidlertid kunne dra nytte av de erfaringer andre avdelinger har opparbeidet seg ved innføring av tilsvarende EASA-regelverk på andre områder. Regelverket vil totalt sett over tid ikke medføre økt ressursbehov for Luftfartstilsynet. Det er ikke identifisert økonomiske eller administrative konsekvenser som ikke kan dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer.

Økonomiske og administrative konsekvenser for Avinor AS
Som nevnt ovenfor gis det noen presiseringer, tilføyelser og skjerpelser sammenlignet med dagens regelverk. Det som antas å kunne få størst betydning for markedet, er skjerpede krav til instruktører og sensorer. Avinor Flysikring AS har i sitt svar i høringen til forslag til norsk gjennomføringsforskrift påpekt at gjennomføring av forordningen i norsk rett medfører både nye og endrede krav som er mer detaljerte og spesifikke enn eksisterende regelverk på området. Dette innebærer økte krav til ytere av flysikringstjeneste som det ikke er gitt at AFS kan absorbere innenfor dagens tilgjengelige ressurser, og det kan ikke utelukkes at implementeringen av forskriftskravene i en periode vil medføre økte kostnader.

Avinor Flysikring AS gjør oppmerksomheten på at det nye regelverket faller tidsmessig sammen med at markedet for flysikringstjenester åpnes for konkurranse. Avinor Flysikring AS vil med denne bakgrunn henlede oppmerksomheten mot praktiseringen av forskriften/forordningen, og ber spesielt om at luftfartsmyndigheten her ser hen til utviklingen av praksis i andre europeiske land, slik at det ikke gjennom håndhevingen etableres særnorske krav som kan svekke konkurranseevnen til norsk flysikringsvirksomhet.

Utdanningsorganisasjoner vil også måtte bruke mer ressurser på opplæring av instruktører og sensorer.

Luftfartstilsynet må verifisere om dagens SMS-system i Avinor Flysikring AS oppfyller de nye kravene, og det forutsettes derfor at Avinor Flysikring AS gjennomfører en GAP-analyse for å avdekke dette.

Rettslige konsekvenser
Forordningen er hjemlet i forordning (EF) nr. 216/2008. Dagens norske lovgivning på dette området er basert på forordning (EU) nr. 805/2011. Forordningen er gjennomført i norsk rett i forskrift 2. juli 2013 nr. 851 om sertifisering av flygeledere. Forordningen vil bli gjennomført som forskrift i norsk rett og vil erstatte forskrift 2. juli 2013 nr. 851 om sertifisering av flygeledere.

Sakkyndige instansers merknader
Forslag til forskrift som gjennomfører forordning (EU) 2015/340​ i norsk rett har vært på nasjonal høring sommer/høst 2015. Før høringsfristens utløp arrangerte Luftfartstisynet en egen work-shop om det nye regelverket for luftromsbrukere, tjeneteytere, opplæringsorganisasjoner og andre interessenter. Høringen resulterte i en rekke innspill til den norsk gjennomføringen av foreliggende forordning.

• LO mener at å legge til rette for å benytte personell uten norskkunnskaper på minimum nivå 4 i lufttrafikktjenesteenheter, kun bør skje unntaksvis.

• Flere høringsinnstanser var uenige i forslag om at også flygeledere i innflygingskontrolltjenesten skal ha norskkunnskaper på nivå 4.

• Norsk flygelederforening (NFF) registrerer at den nye forordningen kun gir en gyldighet på 9 år for de som oppnår nivå 6 på engelsk språktest. Dagens regler gir en evigvarende gyldighet for disse.

• NFF er av den oppfatning at de som har oppnådd nivå 6 før den nye forskriften trer i kraft ikke skal være nødt til å gjennomføre ny språktest når 9 år har gått. Dette begrunnes med at RELTA er en svært velrennomert språktest og at sannsynligheten for at en operativ flygeleders engelskkunnskaper skal forverres så lenge språket daglig praktiseres i jobbsammenheng er svært små.

Luftfartstilsynet har også hatt et møte med luftfartsmyndighetene i NEFAB-statene, samt Sverige og Danmark, som alle i hovedsak støtter innholdet i forordning (EU) 2015/340.

Rettsakten følger fast-track prosedyren, og behandles ikke i SU Transport. Luftfartstilsynet finner rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering
Forordning (EU) 2015/340 forventes å kunne gi følgende positive effekter:

Gevinster for flygeledere:

• Bedre tilpassede rettigheter og autorisasjoner (mer teknologi- og tjenestebasert)

• Felles treningsstandarder, herunder klarere krav til innholdet i grunntrening og enhetstrening

• En felles europeisk standard med hensyn til språkpåtegninger (det er fortsatt åpnet for at medlemsstatene kan ha særegne språkkrav)

• En felles europeisk standard med hensyn til medisinske godkjenninger

• Et felles sertifikatformat, noe som vil forenkle prosessen med gjensidig anerkjennelse av sertifikater

Gevinster for flyleger:

• Klare medisinske krav, men med nødvendig fleksibilitet inntatt i AMC og GM (veiledningsmateriale)

• Samme system og krav som for flygende personell

Gevinster for utdanningsorganisasjoner:

• Felleseuropeiske krav til instruktører og sensorer

• Like krav til føring av sikkerhetssystem, noe som gir like konkurransevilkår for utdanningsorganisasjoner

• Kravene er tilpasset den type trening utdanningsorganisasjonen tilbyr (ulike krav til grunntrening og enhetstrening)

• Proporsjonale krav til SMS-system ut fra organisasjonens størrelse/drift

• Bedre rekrutteringsmuligheter ved at flygeledere som ikke oppfyller kravene for å jobbe i operativ posisjon kan være instruktører eller sensorer

Gevinster for tjenesteyter:

• Enklere å ansette flygeledere fra andre land

• Enklere konvertering av sertifikater utstedt av andre europeiske myndigheter på grunn av felles krav til grunntrening og enhetstrening

• Mer klare krav til flygelederutdanningen, noe som vil kunne gi mer kvalifiserte flygeledere

Gevinster for luftfartsmyndigheten:

• Harmoniserte tilsynskrav, noe som vil kunne forenkle tilsynsvirksomheten på tvers av landegrensene i de funksjonelle luftromsblokkene (for eksempel NEFAB hvor Norge deltar)

• Felles standarder for avvikshåndtering for Luftfartstilsynet på tvers av de ulike fagområdene

• Noe mindre ressursbruk ved at relevant ICAO regelverk gjennomføres som en del av EU-regelverket

• Luftfartsmyndigheten vil kunne dra fordel av innføringen av EASAs «total system approach» på safety-området

Forordning (EU) 2015/340 legger opp til å videreføre dagens ordning med at den enkelte stat selv avgjør hvilke krav som skal stilles til nasjonale språkferdigheter. Ved gjennomføringen av forordning (EU) nr. 805/2011 ble det, etter mye diskusjon, besluttet at det skal gjelde ulike krav til språkferdigheter for flygeledere som arbeider i tårnkontrolltjenesten, og flygeledere som arbeider på kontrollsentralene. Kravet til norskkunnskaper er strengere for tårnflygelederne. Dette har åpnet muligheten for å rekruttere utenlandske flygeleder i kontrollsentralene, og derved avhjelpe en mangeårig knapphet på flygeledere. Dagens regelverk stiller ikke særskilte språkkrav til flygeledere som ivaretar innflygingskontrolltjenesten. Luftfartstilsynet foreslo i sitt høringsforslag at også denne gruppen flygeledere burde beherske norsk på nivå 4. Flere høringsinstanser mente at dette var en unødig skjerpelse av dagens krav. Luftfartstilsynet har tatt hensyn til de innspill som kom og ønsker derfor ikke å stille slike særskilte språkkrav til andre enn flygeledere i tårnkontrolltjeneste.

Krav om ny språktest i engelsk etter 9 år for de som i utgangspunktet har nivå 6 er ny. Tidligere fikk denne gruppen en evigvarende gyldighet. Norsk Flygeleder Forening mener dagens ordning bør søkes opprettholdt. Luftfartstilsynet kan ikke se at forordningen åpner for en slik videreføring. Dette vil i praksis medføre at tjenesteyterne må gjennomføre langt flere språktester enn tidligere. Konsekvensen vil slå inn tidligst 9 år etter at regelverket trer i kraft.

Det er ikke lengre adgang til å videreføre egne nasjonale bestemmelser om aldersgrense for flygeledere. Spørsmålet om aldersgrense blir dermed et forhandlingsspørsmål mellom partene i arbeidslivet. Allerede ved gjennomføring av forordning (EU) nr. 805/2011 valgte norske myndigheter å fjerne de særnorske reglene på området.

Felles og mer detaljerte utdanningskrav vil gjøre flygelederutdanningen mer standardisert i Europa. Dette vil kunne gjøre det enklere å benytte flygeledere på tvers av landegrensene. Også dette kan avhjelpe flygeledermangel, forutsatt at det finnes ledige ressurser i andre land.

Det innføres skjerpede krav til operativ erfaring for instruktører og sensorer, noe som kan få betydning for hvor mange flygeledere som kan ha en instruktør-/sensorrolle. For å kunne praktisere som instruktør i simulatortrening, vil det i henhold til de nye reglene være krav om at vedkommende har en gyldig enhetspåtegning. I dette ligger krav om operativ godkjenning, herunder godkjente legepapirer. Luftfartstilsynet mener imidlertid at de kravene som stilles til instruktører og sensorer er rimelige, ettersom kravene vil kunne bidra til å heve nivået på flygelederutdanningen. Det er også gitt en viss fleksibilitet i bestemmelsene, slik at vi ikke kan se at skjerpelsene skal få betydning for utdanningen av norske flygeledere. Det antas at dette kan løses gjennom god planlegging og organisering av driften.

Det er videre stilt strengere krav til grunnutdanningen av flygelederstudenter. Denne typen utdanning tilbys ikke i Norge, og den kjøpes i dag fra svenske og amerikanske utdanningsinstitusjoner. Det er en stor grad av detaljregulering i forordningen og det vil trolig være administrativt krevende for utdanningsinstitusjonene å oppfylle alle kravene. På sikt kan dette medføre færre godkjente utdanningsinstitusjoner. Avinor AS tilbyr i hovedsak kun enhetstrening, vedlikeholdstrening og overføringstrening for flygeledere, og vil fortsatt måtte være godkjent for denne type opplæring.

Norge har gitt flere innspill underveis i regelverksprosessen. Bl.a. ble det gitt støtte til forslag om å fjerne krav til videregående skole for å kunne starte utdanningen. Dette var det bred enighet om, og er nå tatt inn i forordningen. Norge foreslo også at kompetansetesting skal gjennomføres årlig etter passerte 40 år, begrunnet i at kompetanse tapes raskere ved høyere alder. Dette forslaget ble ikke tatt til følge og kravet er slik testing minst hvert tredje år, uansett alder. Et forslag om enklere prosedyrer for bruk av sensorer fra andre enheter, ble etter forslag fra Finland og støtte fra Norge endret i forbindelse med framleggelse av EASAs Opinion i EASA-komiteen.

De øvrige endringer som er gjort i regelverket fra det første gang ble presentert som NPA, til det nå foreligger endelig vedtatt, er mindre vesentlige og akseptable fra norsk side.

EASA har særskilt bedt om innspill fra medlemslandene om hvordan «remote towers» bør behandles i fremtiden. Luftfartstilsynet er av den oppfatning at det er nødvendig med egne typerettigheter for å kunne utøve denne typen tjeneste, da en slik tjeneste vil ha flere særegne trekk ved seg. Avinor AS er kommet svært langt i utvikling og testing av «remote towers». Dette er derfor et område Luftfartstilsynet har fokusert på i høringsuttalelsen. Forordningen tar ikke inn egne krav om egne typerettigheter for å kunne utøve denne type tjeneste. Det forventes imidlertid at EASA kommer tilbake til dette når klarere retningslinjer for «remote towers» er utarbeidet. Dette regelverksarbeidet er allerede godt i gang.

EFTA-sekretariatet har i oversendelse av Form 2a påpekt to forhold hvor det kan tenkes horisontale EØS-utfordringer:

1. Foreliggende forordning har henvisning til forordning (EU) No 376/2014 om plikten til å rapportere om ulykker og hendelser. Denne forordningen er ennå ikke gjennomført i norsk rett. Luftfartstilsynet arbeider med å implementere denne rettsakten, og det forventes at dette er er på plass før forordning (EU) 2015/340 skal gjennomføres som norsk forskrift.

2. Foreliggende forordning utpeker EASA som ansvarlig myndighet dersom en utdanningsorganisasjon med hovedsete i et land utenfor EU/EØS søker om godkjenning for å drive virksomhet knyttet til EU/EØS-land. Denne bestemmelsen finnes allerede innenfor gjeldende regelverk og medfører derfor ingen endring med tanke på hvilken kompetanse EASA skal ha.

Forordning (EU) 2015/340 er EØS-relevant og akseptabel, og tilpasningstekst er ikke nødvendig.

Status
Utarbeidelsen av NPA er et viktig innledende ledd i regelverksprosedyren for regelverk som gis med hjemmel i forordning (EF) nr. 216/2008. Høringsfristen for NPA 2012:18 var 29. april 2013.

Alle høringsinnspill er kommentert og publisert i et eget Comment Response Document publisert 1.oktober 2013. Totalt kom det inn i underkant av 3000 innspill i forbindelse med høringen. Frist for å gi ytterligere kommentarer til dette dokumentet var satt til 15. november 2013. Luftfartstilsynet gav innspill både til NPA og CRD.

EASAs Opinion 11/2013 ble drøftet i flere møter i EASA-komiteen. Også her gav Norge innspill til regelverksarbeidet, og fikk i stor grad tilslutning til sine forslag. EASA-komiteen ga sin tilslutning til forslaget til forordning i juli 2014, før endelig fastsettelse av EU-kommisjonen 20. februar 2015 som forordning (EU) 2015/340.

Forslag til norsk forskrift som gjennomfører forordning (EU) 2015/340 ble sendt på nasjonal høring 12. juni 2015, med høringsfrist 15. september 2015. Etter gjennomgang av alle høringsinnspill (se ovenfor) ble forslag til gjennomføringsforskrift justert, og endelig forslag oversendt fra Luftfartstilsynet til Samferdselsdepartementet 17. mars 2016.