Red. anm.: Se lenken "Pakke: Renere luft-pakken" over for tilknyttede saker.

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 5.7.2021)

Beskrivelse

Kommisjonen la 18. desember 2013 fram et forslag til direktiv om begrensning av visse forurensende utslipp til luft fra mellomstore forbrenningsanlegg. Forslaget var en del av EUs luftpakke (se også Kommisjonsmeddelelsen "A Clean Air Policy for Europe" (KOM(2013) 918). Direktivet ble vedtatt 25. november 2015. Direktivet sikter på å dekke eksisterende mangler i EU-lovgivningen, og innfører minimumskrav. Formålet med direktivet er å redusere utslipp av svoveldioksid, nitrogenoksider og støv fra mellomstore forbrenningsanlegg, og dermed redusere risiko som slike utslipp medfører for menneskers helse og for miljø.

Sammendrag av innhold

Rettsakten omfatter forbrenningsanlegg med nominell tilført termisk effekt fra og med 1 og opp til 50 MW (mellomstore forbrenningsanlegg). Direktivet omfatter ikke forbrenningsanlegg som er omfattet av kapittel III (forbrenningsanlegg fra og med 50 MW) og kapittel IV (avfallsforbrenningsanlegg) i direktiv 2010/75/EU (industriutslippsdirektivet). Direktivet gjelder heller ikke gassturbiner eller gass- og dieselmotorer brukt på offshoreplattformer, samt en del andre nærmere spesifiserte typer anlegg.

Hovedelementene i rettsakten er:

1)      Grenseverdier for utslipp til luft.

Direktivet gir grenseverdier for utslipp til luft av svoveldioksid, nitrogenoksider og støv som er differensiert for eksisterende og nye anlegg, og for ulike typer brensel. For eksisterende anlegg er grenseverdiene også differensiert ut i fra størrelse på anlegget (1-5 MW og > 5 MW). Det er egne grenseverdier for gassturbiner og motorer. Kravene til nye anlegg gjelder fra 20. desember 2018. For eksisterende anlegg over 5 MW gjelder grenseverdiene fra 1. januar 2025, og for eksisterende anlegg mindre eller lik 5 MW fra 1. januar 2030. Eksisterende anlegg er anlegg som er satt i drift før 20. desember 2018. Direktivet skal være gjennomført av medlemsstatene innen 19. desember 2017.

I soner der grenseverdiene for luftkvalitet i direktiv 2008/50/EC (luftkvalitetsdirektivet) ikke oppfylles, skal medlemsstatene vurdere behov for strengere grenseverdier enn gitt i dette direktivet som en del av utviklingen av luftkvalitetsplaner i artikkel 23 i luftkvalitetsdirektivet.

2)      Målekrav

Medlemsstatene skal sikre at virksomhetsansvarlig overvåker utslippene. Det skal gjennomføres periodiske målinger av svoveldioksid, nitrogenoksider, støv og karbonmonoksid (CO) minst hvert tredje år for anlegg på 1 til 20 MW, og minst årlig for anlegg fra og med 20 MW.

3)      Kontroll av overholdelse

Medlemsstatene skal innføre en inspeksjonsordning for mellomstore forbrenningsanlegg eller gjennomføre andre tiltak for å sikre at kravene overholdes.

4)      Registrering av anleggene

Medlemsstatene skal gjøre det som er nødvendig for å sikre at ingen nye mellomstore forbrenningsanlegg drives uten tillatelse eller registrering. For anlegg over 5 MW gjelder det samme fra 1. januar 2024, og for anlegg på 5 MW eller mindre fra 1. januar 2029. Registeret skal gjøres tilgjengelig for allmennheten, inkludert via internett.

5)      Rapportering

Det følger rapporteringsforpliktelser med rettsakten. Medlemsstatene skal innen 1. oktober 2026 og 1. oktober 2031 gi kvalitativ og kvantitativ informasjon til Kommisjonen om implementering av direktivet. I den første rapporten skal det gis overslag over samlede årlige utslipp av svoveldioksid, nitrogenoksider og støv fra anleggene fordelt på type anlegg, type brensel og kapasitet. Innen 1. januar 2021 skal det også rapporteres estimat for totale årlige utslipp av karbonmonoksid (CO) og tilgjengelig informasjon om konsentrasjon av utslipp av CO fra mellomstore forbrenningsanlegg fordelt på type brensel og kapasitet.

Merknader

Rettsakten er hjemlet i artikkel 192 (1) i EU-traktaten.

I Norge er forbrenningsanlegg på 1 til 50 MW som benytter rene brensler i dag regulert i forurensningsforskriften kapittel 27 om forurensninger fra forbrenningsanlegg for rene brensler, eller i særskilte tillatelser etter forurensningsloven. I forurensningsforskriften defineres forbrenningsanleggets størrelse som summen av innfyrt effekt for fyringsenheter som er i fysisk eller driftsmessig sammenheng på samme lokalitet. I direktivet gjelder kravene for eksisterende anlegg hver enkelt fyringsenhet, dvs. uten at kapasiteten på ulike enheter på et sammensatt anlegg summeres. For nye forbrenningsanlegg skal to eller flere nye anlegg ses på som ett og kapasiteten summeres, i tilfelle der utslippet fra disse ledes ut via felles skorstein, eller tatt i betraktning tekniske og økonomiske faktorer, kunne vært ledet ut via samme skorstein. Enheter mindre enn 1 MW skal her ikke telle med.

Forurensningsforskriften kapittel 27 har grenseverdier for nitrogenoksider (NOx), støv og karbonmonoksid (CO), og krav til målinger. Kravene er imidlertid ikke i samsvar med direktivet. De viktigste forskjellene er at grenseverdien for utslipp av støv for forbrenningsanlegg for fast biobrensel er strengere i direktivet enn i forurensningsforskriften, særlig for mindre fyringsenheter. Videre er det i rettsakten satt grenseverdi for utslipp av nitrogenoksider fra mindre anlegg (1-5 MW) der forurensningsforskriften i dag ikke har grenseverdier, og det er i direktivet grenseverdier for utslipp av svoveldioksid.

Forurensningsforskriftens krav gjaldt for nye anlegg fra 1. januar 2010 og for eksisterende anlegg fra 1. januar 2011. Fra 31.12.2014 gjaldt de samme grenseverdiene for nye og eksisterende anlegg. I direktivet er det en lengre overgangsperiode før eksisterende anlegg må overholde de angitte grenseverdiene (2025 for anlegg over 5 MW og 2030 for anlegg mindre eller lik 5 MW).

Forurensningsmyndigheten kan gjøre unntak fra forurensningsforskriften. Rettsakten har ikke en slik generell unntaksbestemmelse. Direktivet gir imidlertid mulighet til å unnta anlegg som bruker mindre enn 500 timer per år fra å overholde fastsatte utslippsgrenser. Denne grensen kan også økes opptil 1000 timer per år for eksisterende anlegg som leverer minst 50 % av produsert varme til offentlig fjernvarmenett ved spesielt kalde værforhold.

Forurensningsforskriften kapittel 27 gjelder ikke på kontinentalsokkelen. Forbrenningsanleggene på sokkelen har tillatelse i medhold av forurensningsloven. Direktivet gjelder ikke for gassturbiner og gass- og dieselmotorer på sokkelen. Med gassturbiner menes både single fuel og dual fuel gassturbiner. Direktivet vil imidlertid gjelde for kjeler og dieselturbiner (dvs. single fuel turbiner som kun benytter diesel) som ikke er omfattet av unntaket som gjelder driftstimer. Denne turbintypen finnes på Troll A. Turbinen på Troll A har en nominell tilført termisk effekt på 17 MW. Det finnes også et mindre antall gassfyrte kjeler på sokkelen per i dag (ca. fem kjeler (Statfjord og Åsgard C)). Gassfyrte kjeler vil også kunne forekomme på nye felt, bl.a. Johan Sverdrup. Dette er kjeler som enten vil være omfattet av industriutslippsdirektivet ("IED", som ble innlemmet i EØS-avtalen 25.09.2015) eller direktiv for mellomstore forbrenningsanlegg, avhengig av nominell tilført termisk effekt. Direktivet legger opp til at medlemsstatene kan unnta anlegg som er i drift mindre enn 500 timer per år. For offshore vil det gjelde kjeler og dieselturbiner som er i drift mindre enn 500 timer per år, typisk nødstrømsaggregat og brannvannspumper som testes ukentlig.

Den praksis forurensningsmyndigheten har i dag med tilsyn og oppfølging av virksomhetene vurderes som tilfredsstillende ift. kravene til kontroll som stilles i direktivet.

Rettsakten medfører behov for endring av forurensningsforskriftens kapittel 27 og tillatelser som er gitt etter forurensningsloven. Rettsakten regulerer de mellomstore anleggene uavhengig av hvor de befinner seg. I Norge finnes slike anlegg som nevnt både på land og på sokkelen. Disse reguleres i regelverk med hjemmel i forurensningsloven. Rettsakten bør gjelde på samme måte for alle disse anleggene. Det anses ikke som aktuelt å skille mellom forbrenningsanleggene ved innlemmelse av rettsakten. Rettsakten grupperes i gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Økonomiske og administrative konsekvenser

De aktuelle forbrenningsanleggene som blir berørt av kravene finnes hovedsakelig innen energiforsyning til industri, nærvarmeanlegg til større nærings- og boligbygg og fjernvarmeanlegg.

For forbrenningsanlegg for fast brensel i størrelsen 1-5 MW blir kravene ved innføring av direktivet skjerpet fra dagens utslippsgrense for støv på 225 mg/Nm3 til 50 mg/Nm3. For å overholde dette kravet må anleggene installere nytt renseutstyr i form av tekstilfilter eller elektrofilter. Utslippsgrensen skjerpes også noe for forbrenningsanlegg for fast brensel 5-20 MW, og medfører behov for tiltak på en del av disse anleggene. For oljefyrte anlegg vil det bli skjerpet utslippsgrense for NOx. Det blir også skjerpet utslippsgrense for støv for nye anlegg som bruker bioolje.

Konsekvensene av de skjerpede kravene slår ut forskjellig avhengig av type brensel og størrelsen på anleggene. De nye kravene vil medføre størst konsekvenser for de minste anleggene som benytter fast biobrensel. Av en anslått samlet kostnad for eksisterende anlegg på mellom 237 og 616 millioner kroner stammer over 60 prosent fra oppgradering av renseutstyr for fastbiobrenselanlegg 1-5 MW.

For de minste fastbrenselanleggene (1-5 MW) forventes det en stans i nyetablering av anlegg fordi det ikke lenger vil være mulig å produsere energi til konkurransedyktig pris. Dette kan føre til økt bruk av andre energikilder som er mindre ønskelige.

Redusert støvutslipp fra anlegg som brenner fast biobrensel vurderes som den viktigste nytten av direktivet. Helsegevinsten av dette er anslått til maksimum 747 millioner kroner. I tillegg bidrar redusert støvutslipp til redusert utslipp av svart karbon. Klimaeffekten av dette er anslått til 154 millioner kroner. Samlet verdsatt nytte av å oppgradere eksisterende anlegg utgjør dermed opp til 900 millioner kroner. Dersom nytten av skjerpede krav i direktivet er noe lavere enn beregnet maksimumsverdi vil nytten fort ligge innenfor intervallet for beregnete kostnader. Dette gjør at det er vanskelig å vurdere hvorvidt nytten av å innføre direktivet samlet sett er større enn kostnadene.

Rettsakten medfører et rapporteringskrav for myndighetene. Registrering av alle anleggene, og tilgjengeliggjøring av registeret for offentligheten, kan medføre en liten økning i administrative byrder. I dag inneholder forurensningsforskriften kun krav om melding til fylkesmannen for nye anlegg og ved endringer/utvidelse av eksisterende anlegg.

Sakkyndige instansers merknader

Direktivforslaget ble den 6. februar 2014 og 18. mai 2015 presentert i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert.

Rettsakten ble behandlet av spesialutvalget for miljø 21. juni 2017. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Andre opplysninger

Se også eget faktanotat om EU-strategi for renere luft i Europa (KOM(2013) 918).

Status

Kommisjonen fremmet forslag til rettsakt 18.12.2013. Europaparlamentet og Rådet ble enige om innholdet i direktivet i en prinsippoverenskomst 23. juni 2015. Europaparlamentet fattet sin beslutning 7. oktober 2015 og Rådet 10. november 2015. Direktivet ble formelt vedtatt 25. november 2015, og ble publisert i Official Journal 28. november 2015. Ikrafttredelse i EU er 18. desember 2015, og gjennomføringsfristen er 19. desember 2017.

Direktivet ble sendt på høring med frist for uttalelse 13. oktober 2016. Norsk Energi har på oppdrag fra Miljødirektoratet utredet konsekvenser av innføring av direktivet og leverte sin rapport 12. desember 2016. Høringsinnspill og konsekvensvurdering ble forelagt relevante departementer (OED og LMD) februar 2017.

Norsk gjennomføringsforskrift ble lagt på høring 29. april 2019. I forskriftsforslaget var utslippsgrenseverdiene for støv fra anlegg 1 til 5 MW som brenner fast biomasse satt til 150 Mg/Nm3. Dette var i tråd med Klima- og miljødepartementets beslutning i juli 2017 om å be om tilpasningstekst med endring av utslippsgrenseverdien for støv fra anlegg 1 til 5 MW for fast biomasse fra 50 mg/Nm3 til 150 mg/Nm3. Senere ble det også besluttet å be om tilpasningstekst slik at utslippsgrenseverdiene for eksisterende anlegg ville gjelde fra 20. desember 2021, og ikke 20. desember 2018 slik som direktivet fastslår.

Tilpasningstekst for grenseverdier for støv ble ikke godtatt av EU. Begrunnelsen for at tilpasningen ikke ble godtatt var at den foreslåtte grenseverdien er mye høyere enn grenseverdiene i direktivet, at direktivet allerede har ulike unntaksbestemmelser, at fristen i 2030 gir tilstrekkelig tid til å kunne oppfylle direktivets krav, at de foreslåtte tilpasningene ikke er i tråd med European Green Deal, og at en rapport viser at det er realistisk å oppfylle lavere grenseverdier enn grenseverdiene i direktivet. Tilpasningen for skillet mellom eksisterende og nye anlegg ble imidlertid godtatt. Etter avgjørelsen fra EU var det behov for å gjøre endringer i foreslått gjennomføringsforskrift. Endringene i gjennomføringsforskriften ble lagt på høring 9. november 2020.

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 11. juni 2021 og gjennomført i norsk rett 1. juli 2021 gjennom endringer i forurensningsforskriften kapittel 27.