Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF av 23. oktober 2001 om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft
Ansvarlig departement: Miljøverndepartementet
Sakstype: Direktiv
Behandlende organ: Ferdigbehandlet
Saksområde: Miljø: luft (EØS-avtalens vedlegg 20.3)
BAKGRUNN (fra departementets bakgrunnsnotat, oktober 2009)
Sammendrag av innhold
Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF av 23. oktober 2001 om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft trådte i kraft 27.11.2001. Direktivet har som formål å unngå utslipp som bidrar til overskridelse av kritiske belastningsgrenser for økosystemer og helse, gjennom å redusere grenseoverskridende luftforurensning (bl.a. sur nedbør). Det omfatter stoffene svoveldioksid (SO2), nitrogenoksider (NOx), ammoniakk (NH3) og flyktige organiske forbindelser (VOC), og setter tak for hver enkelt medlemsstats samlede utslipp fra og med 2010 av hvert av disse stoffene, jf. direktivets vedlegg I. Land som er blitt medlemmer av EU etter 2001 fikk sine utslippstak fastsatt i forbindelse med medlemskapsforhandlingene. Direktivet er forankrete i bl.a. EUs 5. miljøhandlingsprogram av 1.2.1993 og EUs forsuringsstrategi (KOM(97)88 endelig) av 12.3.1997. Kommisjonens forslag til direktiv ble lagt fram 14.7.1999 (jf. KOM(1999)125 endelig).
Utslippsforpliktelsene for de enkelte landene er fremkommet gjennom forhandlinger med utgangspunkt i modellberegninger som viser hvordan utslippsreduksjsoner kan fordeles mellom land og mellom de fire stoffene, slik at man på en kostnadseffektiv måte kan oppnå et gitt miljømessig ambisjonsnivå. Det er i utgangspunktet opp til medlemsstatene å vurdere hvilke tiltak og virkemidler som er nødvendige og ønskelige for å overholde de nasjonale grensene for utslipp. En rekke direktiver som setter krav til utslipp til luft fra enkeltkilder har imidlertid stor betydning for landenes arbeid med å overholde sine utslippsforpliktelser i NEC-direktivet.
Direktivet pålegger medlemsstatene å utarbeide nasjonale programmer/planer for reduksjon av utslippene av NOx, SO2, NH3 og VOC. Slike programmer skal forelegges Kommisjonen innen utgangen av hhv 2002 og 2006. Medlemsstatene skal også rapportere til Kommisjonen om utslipps-statistikk og fremskrivninger av utslipp. Ved utarbeide av utslippsstatistikk og fremskrivninger av utslipp skal landene benytte de metoder som er avtalt under Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensing, samt "EMEP/ CORINAIR Guidebook". Direktivet inneholder egne bestemmelser om hvilke utslippskilder som skal tas med ved beregning av samlede nasjonale utslipp. Kommisjonen skal assisteres av en komite opprettet gjennom artikkel 12 i direktiv 96/62/EF, rammedirektiv for lokal luftkvalitet, i gjennomføringen av NEC-direktivet. Komiteen skal selv vedta sine saksbehandlingsregler.
Kommisjonen arbeider nå med forslag til revidert NEC-direktiv og har opplyst at forslaget muligens vil bli lagt fram i løpet av første halvår 2009. Revisjonsarbeidet baserer seg på målene og prinsippene i EUs tematiske strategi om luftforurensning (KOM(2005)446 endelig), jf. eget EØS-faktanotat om strategien. Det ventes at forslaget til nytt direktiv vil inneholde nye nasjonale utslippstak fra 2020, med nye elementer i forhold til beskyttelse av helse, sannsynligvis i form av krav om prosentvise reduksjoner i utslippene av partikler (PM2,5).
Forholdet til Gøteborgprotokollen
Direktivet har klare paralleller til protokollen om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon (Gøteborgprotokollen) som ble vedtatt 30.11.1999 under ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning, og som trådte i kraft 17.5.2005. Direktivets utslippstak samsvarer i hovedsak med tilsvarende krav i Gøteborgprotokollen, men flere av EUs medlemsstater har, for noen av stoffene, påtatt seg strengere forpliktelser i direktivet enn det de har gjort i Gøteborgprotokollen. Samlet sett har EU-landene påtatt seg noe strengere forpliktelser i direktivet enn i protokollen. Det er noen mindre forskjeller mht. hvilke utslippskilder som medregnes i samlede nasjonale utslipp iht direktivet, sammenlignet med nåværende retningslinjer for utslippsrapporteringer under Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning. Forskjellen gjelder særlig hvilke utslipp fra luftfarten som inngår ved beregning av landenes samlede utslipp. Direktivet har også strengere krav om utarbeidelse av planer for utslippsreduksjoner og rapportering om disse til Kommisjonen. EU har basert seg på det samme modellgrunnlaget og lagt seg på det samme miljømessige ambisjonsnivået som ble lagt til grunn for forhandlingene om Gøteborgprotokollen. Det er imidlertid i EUs modellberegninger ikke eksplisitt tatt hensyn til miljøsituasjonen i ikke-EU-land, som f.eks. forsuringssituasjonen i Norge. Direktivet inneholder ikke forpliktelser for andre enn EUs medlemsstater. Pr. 2.9.2009 hadde 20 av EUs 27 medlemsstater ratifisert/ sluttet seg til Gøteborgprotokollen. Det europeiske fellesskap sluttet seg til protokollen 23.6.2003. Det er også besluttet å revidere Gøteborgprotokollen.
Merknader
Direktivet er hjemlet i EF-traktatens art. 175.
Sakkyndige instansers merknader
Direktivet ble 21.6.2002 sendt på offentlig høring til 130 instanser. 37 høringsinstanser besvarte henvendelsen. 23 av disse hadde synspunkter til saken. Norges Rederiforbund, Statens forurensningstilsyn, Statens vegvesen, Folkehelseinstituttet og Landsorganisasjonen i Norge ser positivt på eller uttrykker at de ikke har innvendinger mot at direktivet tas inn i EØS-avtalen. Norsk institutt for vannforskning (NIVA) anbefaler at Norge inntar en aktiv holdning i samarbeidet med EU om direktivet og videre arbeid for fortsatte reduksjoner i utslipp av nitrogen og svovel. Norsk Petroleumsinstitutt (NP) mener direktivet ikke bør innlemmes i EØS-avtalen g begrunner sitt syn med at slik innlemmelse vil kunne svekke avtaleverket under ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning i forhold til EUs interne forhandlingsprosesser. NP mener videre at dersom direktivet tas inn i EØS-avtalen, bør det sikres at Norge alltid vil kunne velge samme forpliktelse som i tilsvarende ECE-protokoll. Flere av høringsinstansene hadde synspunkter vedrørende hvilke tiltak og virkemidler Norge bør gjennomføre nasjonalt for å overholde utslippsforpliktelsene i Gøteborgprotokollen og eventuelt EØS-avtalen
Rettsakten har vært behandlet i EØS-spesialutvalget for miljø en rekke ganger - senest 22.10.2009.
Vurdering
Norsk politikk på området
Norge ratifiserte Gøteborgprotokollen 30.1.2002. Norges arbeid med å overholde utslippsforpliktelsene i protokollen er behandlet i bl.a. St.prp.nr. 87 (1999-2000) Om samtykke til ratifikasjon av ein protokoll av 30. november 1999 til konvensjonen om langtransportert grensekryssande luftureining av 13. november 1979, som gjeld reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon og St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. Etter forslag fra regjeringen Stoltenberg II (jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak) vedtok Stortinget høsten 2007 å innføre avgift på utslipp av NOx fra 1.1.2007. Avgiften omfatter drøyt 50 prosent av Norges samlede utslipp av NOx (2005). Hensikten med avgiften er at den, sammen med andre virkemidler, skal bidra til at Norge overholder utslippsforpliktelsen for NOx i Gøteborgprotokollen. Stortinget vedtok også at "utslippskilder omfattet av miljøavtale med staten om gjennomføring av NOx-reduserende tiltak i samsvar med et fastsatt miljømål" kan gis midlertidig fritak for NOx-avgift. Miljøverndepartementet inngikk 14.5.2008 en slik avtale med 14 næringsorganisasjoner. Organisasjonene skal ihht. avtalen bidra til at Norge overholder NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen ved å sørge for at de årlige utslippene reduseres med 30.000 tonn innen utgangen av 2011 (2.000 tonn i 2008, 4.000 tonn i 2009, 24.000 tonn i 2010, hvorav 7.000 kan fullføres i 2011). Virksomheter som slutter seg til avtalen vil få fritak for NOx-avgift ut 2010. Avtalen omfatter utslipp fra bl.a. skip og fiskefartøy, petroleumsvirksomheten på sokkelen og fastlandsindustrien. ESA besluttet 16.7.2008 å ikke fremme innvendinger mot at det gis fritak for NOx-avgift for utslippskilder som er tilsluttet avtalen.
Rettslige, økonomiske og administrative konsekvenser
Dersom Norge skulle påta seg tilsvarende EØS-forpliktelser som i Gøteborgprotokollen, vil ikke dagens direktiv i seg selv medføre økonomiske og administrative konsekvenser ut over de som allerede følger av våre protokollforpliktelser, bortsett fra nye rapporteringsforpliktelser til EØS-organene. Forventede kostnader ved å overholde utslippsforpliktelsene i Gøteborgprotokollen er beskrevet i St.prp. nr. 87 (1999-2000) Om samtykke til ratifikasjon av ein protokoll av 30. november 1999 til konvensjonen om langransportert grensekryssande luftureining av 13. november 1979, som gjeld reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon. Kostnadsvurderingene er basert på tiltaksanalyser utarbeidet av SFT i samarbeid med andre berørte etater. Tiltaksanalysene for NOx er senere oppdatert og presentert i SFTs dokument "Tiltaksanalyse for NOx. Utredning av mulige NOx-reduserende tiltak innenfor energianleggene på sokkelen, innenlands skipsfart og fastlandsindustrien" av 9.6.2006 (TA-2155/2006, ISBN 82-7655-281-1). Fremtidige revisjoner av direktivet må ventes å gi nye utslippsforpliktelser, i første omgang fra 2020. Innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen vil ikke kreve lovendringer.
EØS-avtalens overvåkings- og domstolsordning vil gjelde. I dette ligger at ESA vil kunne påse at programmer/ planer utarbeides og rapporter innsendes. Gitt statenes frihet i den nasjonale virkemiddelbruken, vil ESA ikke ha kompetanse til å overprøve norske myndigheters valg av virkemidler utover det som føgler av annet EØS-regelverk, som for eksempel statsstøtteregelverket. Manglende gjennomføring av direktivet vil være et brudd på våre EØS-rettslige forpliktelser, og ESA vil ha kompetanse til å konstatere dette. Imidlertid vil ESA heller ikke her kunne pålegge Norge å gjennomføre direktivet på en bestemt måte.
Forholdet til EØS-avtalen
Arbeidet med å redusere langtransportert luftforurensning i Europa er svært viktig for miljøbelastningen i Norge, særlig mht forsuring og helsevirkninger. Sterke miljøhensyn taler derfor for at Norge samarbeider tettere og mer forpliktende med EU på dette området. Det er en nær sammenheng mellom EØS-relevans og vår adgang til å være med å påvirke EUs politikk. Det er viktig at Norge medvirker aktivt i arbeidet med å redusere luftforurensninger i Europa, både gjennom EØS-samarbeidet og i arbeidet under Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning.
Ved innlemmelse av en lang rekke rettsakter i vedlegg XX, er det etablert en solid presedens for at EØS-avtalen omfatter luftforurensning. Prinsipielt skiller målsettingene i NEC-direktivet seg ikke fra andre miljømål. Direktivet nedfeller ambisjonsnivået i miljøvernpolitikken på dette området i EU, som direktivet skal bidra til å oppnå.
Behov for tilpasninger
Ved innlemmelse av NEC-direktivet i EØS-avtalen må det fastsettes utslippstak for EFTA/EØS-landene. Det må også avtales tilpasninger til flere av fristene i direktivet.
Konklusjon
NEC-direktivet anses som EØS-relevant. Nasjonale utslippstak for EFTA/EØS-landene og andre tilpasninger til direktivets bestemmelser vil bli avklart gjennom behandling i EØS-organene.
Status
Rettsakten er til behandling i EØS-organene.
