Regulering av virksomheten til kredittvurderingsbyråer

Ansvarlig departement: Finansdepartementet

Sakstype: Forordning

Behandlende organ: Parlamentsprosedyrer: regjeringen forbereder proposisjon

Saksområde: Finansielle tjenester: banker og andre kredittinstitusjoner (EØS-avtalens vedlegg 9.2)

Bakgrunn (fra kommisjonsforslaget, dansk utgave)

Kreditvurderingsbureauer afgiver uvildige udtalelser om sandsynligheden for misligholdelse eller forventede tab hos virksomheder og regeringer og ved en lang række finansielle instrumenter. Disse "kreditvurderinger" anvendes af investorer, låntagere, udstedere og regeringer og spiller således en vigtig rolle på de finansielle markeder.

I 2006 udstak Kommissionen sine retningslinjer for, hvorledes der skulle lovgives med hensyn til kreditvurderingsbureauer [1], idet den erklærede, at den havde til hensigt nøje at overvåge udviklingen på dette område. Kreditvurderingsbureauerne i EU er generelt omfattet af adfærdskodeksen fra International Organisation of Securities Commission (IOSCO) [2], der er baseret på frivillig overholdelse, og de kontrolleres årligt af Det Europæiske Værdipapirtilsynsudvalg (CESR) [3]. Kommissionen har erklæret, at den er parat til at overveje nye forslag, hvis det viser sig, at de gældende EU-regler eller IOSCO-kodeksen ikke overholdes på tilfredsstillende vis, eller hvis forholdene ændrer sig, herunder hvis der opstår alvorlige problemer på de finansielle markeder.

Det er almindeligt anerkendt, at kreditvurderingsbureauerne på betydelig vis har bidraget til den seneste tids uro på de finansielle markeder, fordi de har undervurderet kreditrisikoen ved de strukturerede kreditprodukter. Hovedparten af subprime-produkterne fik tildelt den højeste kreditværdighed, hvilket var en klar undervurdering af de betydelige risici, som er forbundet med disse produkter. Hertil kommer, at bureauerne ikke nedjusterede deres vurderinger, da der skete en forværring af markedsforholdene.

Den nuværende krise har afsløret en række svagheder i de metoder og modeller, som kreditvurderingsbureauerne anvender. En af forklaringerne på dette kan være, at kreditvurderingsbureauerne opererer på et oligopolistisk marked, der giver et begrænset incitament til at konkurrere på vurderingernes kvalitet. Det har på betydelig vis bidraget til den nuværende krise, at vurderingerne af de strukturerede finansielle instrumenter til tider har været af meget dårlig kvalitet. Krisen har desuden påvist mangler i bureauernes kommunikation med brugere af kreditvurderinger. Dette har skadet markedsdeltagernes tillid til kreditvurderingsbureauernes arbejde og til vurderingernes troværdighed.

CESR har til opgave at forbedre koordinationen mellem tilsynsmyndigheder på værdipapirmarkedet, at rådgive Kommissionen og at sikre en mere sammenhængende, rettidig og daglig gennemførelse af fællesskabslovgivningen i medlemsstaterne.

I oktober 2007 vedtog EU's finansministre en række konklusioner om krisen ("økofinkøreplanen") [4], der omfattede et forslag om at analysere den rolle, som kreditvurderingsbureauerne har spillet, og finde en løsning på relevante mangler. Mere specifikt blev Kommissionen anmodet om at undersøge spørgsmålene om interessekonflikter i selve vurderingsprocessen, åbenhed og klarhed i vurderingsmetoderne, tidsforskydninger i forbindelse med reviderede vurderinger og lovbestemte godkendelsesprocedurer.

For at klarlægge bureauernes rolle og vurdere behovet for regulering på området anmodede Kommissionen i efteråret 2007 om råd fra CESR og Ekspertgruppen vedrørende de Europæiske Værdipapirmarkeder (ESME) [5]. Omtrent samtidig blev der også i andre lande taget initiativ til reformer på dette område (USA og Japan), og der er efterfølgende udgivet omfattende rapporter herom af IOSCO [6], Financial Stability Forum [7] og Committee on the Global Financial System [8]. Samtidig har kreditvurderingsbureauerne selv udarbejdet en række reformforslag, som de er rede til at gennemføre [9].

Selvregulering på basis af frivillig overholdelse af IOSCO-adfærdskodeksen synes ikke at være en passende og pålidelig løsning på de strukturelle mangler i denne sektor. Sektoren har selv taget initiativ til række forskellige ordninger med selvregulering, men disse ordninger har for hovedpartens vedkommende ikke været solide eller strenge nok til at imødegå de alvorlige problemer og genetablere tilliden til markederne. Individuelle initiativer fra nogle enkelte kreditvurderingsbureauer vil desuden ikke have den nødvendige effekt på hele markedet med hensyn til at etablere fælles spilleregler i hele EU eller, endnu bedre, internationalt. Hvad angår de væsentlige krav betragter Kommissionen den reviderede IOSCO-adfærdskodeks som en global reference. Kodeksen har dog visse mangler, der skal udbedres, før reglerne kan blive fuldt operationelle. Visse IOSCO-regler er ganske abstrakte og generiske, og de bør præciseres nærmere og i visse tilfælde konsolideres for at gøre det nemmere at anvende dem i praksis og gøre dem mere effektive. Især indeholder kodeksen ingen håndhævelsesmekanismer, idet den blot opfordrer kreditvurderingsbureauerne til at begrunde, hvorfor de ikke overholder den ("overhold eller forklar" princippet). Kodeksen giver i sig selv mulighed for at blive suppleret med håndhævelige regler. Det fremgår udtrykkeligt af kodeksen, at kreditvurderingsbureauerne skal overholde de gældende retsforskrifter i de jurisdiktioner, hvor de udøver deres aktiviteter, og at disse retsforskrifter kan omfatte direkte regulering af kreditvurderingsbureauer på grundlag af visse elementer i kodeksen.

I USA, hvor de fleste kreditvurderingsbureauer med betydelige aktiviteter i EU har deres modervirksomhed, har kreditvurderingsbureauerne været underlagt regulering og kontrol siden sommeren 2007 [1]0. Da kreditvurderingsaktiviteterne er af global karakter, er det vigtigt at opstille fælles spilleregler for EU og USA ved at etablere et regelsæt i EU, der svarer til det amerikanske og bygger på samme principper.

Forslaget til forordning har i lyset af disse betragtninger fire overordnede mål med hensyn til at forbedre udarbejdelsen af kreditvurderinger:

– for det første at sikre, at kreditvurderingsbureauerne undgår interessekonflikter i forbindelse med vurderingsprocessen eller i det mindste håndterer sådanne konflikter på passende vis
– for det andet at forbedre kvaliteten af de metoder, som kreditvurderingsbureauerne anvender, og vurderingernes kvalitet
– for det tredje at øge åbenheden og klarheden ved at indføre oplysningspligt for kreditvurderingsbureauer
– for det fjerde at sikre nogle effektive regler om registrering og kontrol for således at forhindre forum-shopping og regelarbitrage mellem jurisdiktioner i EU. Kommissionen agter at udvikle et regelsæt for afgivelsen af kreditvurderinger for at sikre et højt niveau af investortillid og forbrugerbeskyttelse.

1 Meddelelse fra Kommissionen om kreditvurderingsbureauer, EUT C 59 af 11.3.2006, s. 2 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:059:0002:...).
2 "Code of conduct fundamentals for CRAs" (grundlæggende elementer i adfærdskodeksen for kreditvurderingsbureauer" (revideret i maj 2008) http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD271.pdf.
3 CESR er en uvildig rådgivningsgruppe, der rådgiver Europa-Kommissionen og består af nationale tilsynsførende af værdipapirmarkederne i EU, jf. Kommissionens afgørelse af 6. juni 2001 om oprettelse af Det Europæiske Værdipapirtilsynsudvalg, 2001/527/EF (EFT L 191 af 13.7.2001, s. 43).
4 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/da/ecofin/....
5 Ekspertgruppen vedrørende de Europæiske Værdipapirmarkeder (ESME), som er et rådgivende organ for Kommissionen, består af aktører fra og eksperter i værdipapirmarkederne. Den blev nedsat af Kommissionen i april 2006 og er omfattet af Kommissionens afgørelse 2006/288/EF af 30. marts 2006 om nedsættelse af en ekspertgruppe vedrørende de europæiske værdipapirmarkeder, som kan give juridisk og økonomisk rådgivning om anvendelsen af EU’s værdipapirdirektiver (EUT L 106 af
19.4.2006, s. 14).
6 "Code of conduct fundamentals for CRAs" (grundlæggende elementer i adfærdskodeksen for kreditvurderingsbureauer) (revideret i maj 2008) http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD271.pdf.
7 "Report of the FSF on Enhancing Market and Institutional Resilience", 7. april 2008 http://www.fsforum.org/publications/r_0804.pdf.
8 "CGFS Papers No 32: Ratings in structured finance: What went wrong and what can be done to address short comings?" juli 2008, http://www.bis.org/publ/cgfs32.pdf?noframes=1.
9 F.eks. fremlagde Standard & Poor's en reformplan, der omfattede forskellige foranstaltninger, herunder udnævnelsen af en ombudsmand for interessenter, en årlig og offentlig gennemgang af styringsprocesserne foretaget af et uvildigt organ og en ordning for rotation af kunder mellem analytikere. Moody’s har truffet foranstaltninger til at forbedre kvaliteten af de oplysninger, der ligger til grund for vurderingerne. Fitch har opdelt sine aktiviteter, således at de aktiviteter, der ikke omfatter kreditvurdering, er lagt ud i en særlig afdeling, og bureauet har omlagt sine strukturerede finansielle aktiviteter for at opnå mere objektivitet og konsistens i vurderingsprocessen.
10 "US Credit Rating Agency Reform Act of 2006", der trådte i kraft den 27. juni 2007, etablerede en lovgivningsmæssig ramme for registreringen af NRSRO (Nationally Recognized Statistical Rating Organizations).