Mineralavfallsdirektivet: håndtering av avfall fra utvinningsindustrien

Ansvarlig departement: Miljøverndepartementet

Sakstype: Direktiv

Behandlende organ: Forvaltningen: norske rettsregler under utarbeidelse

Saksområde: Miljø: avfall (EØS-avtalens vedlegg 20.5)

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 3.5.2012)

Sammendrag av innhold

Bakgrunnen for EUs arbeid
Bakgrunnen for EU-kommisjonens utarbeidelse av et regelverk om håndtering av avfall fra mineralindustrien er bl.a. to alvorlige hendelser der dambrudd forårsaket spredning av store mengder forurensninger til omgivelsene med vesentlige miljøkonsekvenser. Hendelsene gjorde at det ble satt økt fokus på både miljømessige og sikkerhetsmessige aspekter ved gruvevirksomhet, og det ble fra flere hold etterlyst en gjennomgang og endring av regelverket.

Det har dessuten vist seg at enkelte av kravene i deponidirektivet (1999/31/EF) er lite egnet til å regulere avfall fra mineralindustrien, og det ble derfor i år 2000 besluttet å utarbeide et eget direktiv med krav som er skreddersydd for å håndtere avfall fra mineralindustrien. Det ble samtidig startet prosesser med sikte på å revidere det såkalte Seveso II-direktivet, slik at dette også skal omfatte ulykker ved gruvevirksomhet, og å utarbeide et referansedokument om beste tilgjengelige teknikker (BAT) for håndtering av avgang og steinavfall fra gruveindustrien, jf. IPPC-direktivet 1996/61/EF.

Formål og hovedinnhold
Formålet med direktivet (heretter kalt ”mineralavfallsdirektivet”) er å forhindre eller redusere negative helse- og miljømessige effekter i forbindelse med håndtering av avfall fra mineralindustrien. Forslaget omfatter krav som skal ivareta både forurensningsmessige og sikkerhetsmessige hensyn.

Direktivet omfatter håndtering av avfall fra –prospektering, utvinning, bearbeiding og lagring av mineralressurser, samt fra drift av steinbrudd (heretter kalt ”utvinningsavfall”). Smelting regnes i denne sammenheng ikke som bearbeiding, og avfall fra metallurgisk industri er derfor ikke omfattet. Avfall som ikke er typisk for mineralindustrien (husholdningsavfall, spillolje, batterier, utrangerte kjøretøyer etc) og avfall fra utvinning av mineralressurser offshore er også unntatt fra direktivet.
I direktivteksten fremgår det at avfall som omfattes av mineralavfallsdirektivet ikke er omfattet av deponidirektivet (1999/31/EF).

Et sentralt krav i mineralavfallsdirektivet er at det skal foreligge tillatelse fra ansvarlig myndighet før en ny ”waste facility” (heretter kalt ”avfallsfasilitet”) for utvinningsavfall kan anlegges og tas i bruk. Med avfallsfasiliteter menes her for eksempel sedimentasjonsbassenger for flotasjonsavfall og tipper for forskjellige typer fast utvinningsavfall.

Et annet sentralt krav i direktivet er at det skal utarbeides en avfallshåndteringsplan for hver avfallsfasilitet. Avfallshåndteringsplanen skal omfatte hele ”livsløpet” til avfallsfasiliteten, herunder konstruksjon, drift, avslutning og etterdrift, og skal inneholde nok informasjon til at myndighetene kan vurdere om kravene i direktivet overholdes. Det stilles også krav om at utvinningsavfall skal karakteriseres med hensyn til fysiske og kjemiske egenskaper.

Direktivet fokuserer ellers sterkt på sikkerhetsmessige forhold, og det stilles krav om at medlemslandene skal sørge for at alle avfallsfasiliteter som omfattes av direktivet klassifiseres i kategori A eller B. Kategori A skal omfatte avfallsfasiliteter som kan representere en betydelig potensiell fare for omgivelsene, for eksempel ved at dambrudd medfører ras og flom nedstrøms avfallsfasiliteten. Kategori B skal omfatte alle andre avfallsfasiliteter. Den ansvarlige for en kategori A-lokalitet skal utarbeide en beredskapsplan for eget område, mens ansvarlige myndigheter får ansvaret for å utarbeide tilsvarende beredskapsplaner for øvrige områder som kan bli berørt ved større ulykker.

Direktivet åpner for deponering av utvinningsavfall i sjø eller ferskvann, forutsatt at dette gjøres på en måte som ikke kommer i konflikt med kravene i EUs rammedirektiv for vann (2000/60/EF).

Det stilles videre krav om etablering av en finansiell garanti med sikte på å sikre forsvarlig avslutning og etterdrift av avfallsfasiliteter i henhold til direktivets krav. Garantien skal være etablert før en avfallsfasilitet tas i bruk. Garantibeløpet skal fastsettes av myndighetene på grunnlag av en stedsspesifikk behovsvurdering og skal justeres jevnlig i takt med endringer i forventet behov.

Avfallsfasiliteter for inert utvinningsavfall og ikke-forurenset jord er unntatt fra flere av kravene i direktivet, bl.a. kravet om tillatelse og finansiell garanti. Dette vil bl.a. innebære at for eksempel et stort antall steinbrudd vil kunne få forenklede krav. Krav om avfallshåndteringsplan vil imidlertid bli gjort gjeldende for alle avfallsfasiliteter som omfattes av direktivet.

Direktivet stiller ellers krav om at ansvarlig myndighet i medlemslandene skal inspisere avfallsfasiliteter før disse tas i bruk og deretter jevnlig i drifts- og etterdriftsfasen.

Videre kreves det at medlemslandene skal sørge for at nedlagte avfallslokaliteter som medfører eller kan medføre alvorlige negative helse- og miljøeffekter blir kartlagt og overvåket.

Direktivet skal implementeres i medlemslandene innen 2 år etter ikrafttredelse. For eksisterende avfallsfasiliteter gjøres det gjeldende et sett med overgangsbestemmelser.

Kommisjonen skal innen 2 år etter ikrafttredelse utarbeide tekniske retningslinjer for bl.a. etablering av finansielle garantiordninger, gjennomføring av inspeksjoner, klassifisering av avfallslokaliteter etc. Medlemslandene skal rapportere status for oppfølgingen av direktivets krav til kommisjonen hvert 3 år.

Merknader

Gjeldende norsk regelverk og politikk på området
Forurensningsloven gir hjemmel for å stille krav til håndtering og disponering av avfall, inkludert avfall fra mineralindustrien, i forskrifter og enkeltvedtak.

Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) kap. 9 om deponering av avfall av 01.06.04, fastsatt i medhold av forurensningsloven, regulerer deponering av avfall på land. Forskriften er først og fremst tilpasset deponering av ”kommunalt avfall”, men omfatter også deponering av for eksempel produksjonsavfall fra industribedrifter i bedriftsinterne deponer. Et sentralt krav i forskriften er at den ansvarlige for deponiet skal ha tillatelse fra forurensningsmyndigheten. Avfall fra mineralindustrien er i utgangspunktet omfattet av forskriften, men det er likevel gjort et spesifikt unntak for "ordinært inert gruve- og steinbruddsavfall" Kravene i det nye mineralavfallsdirektivet vil utfylle kravene i avfallsforskriftens kap. 9 og bidra til å klargjøre grenseoppgangen mellom utvinningsavfall og annet avfall.

Større virksomheter som driver utvinning av mineraler vil som en hovedregel ha en tillatelse etter forurensningsloven som er gitt av SFT. Disse tillatelsene vil normalt omfatte alle sider ved virksomheten som kan medføre forurensning, herunder avfallshåndtering/deponering. Andre virksomheter, som for eksempel pukkverk, kan ha tillatelse fra Fylkesmannen. Et betydelig antall mindre virksomheter, som for eksempel rene steinbrudd, drives også uten at det er stilt spesifikke miljøkrav etter forurensningsloven.

Plan- og bygningsloven gir kommunen hjemmel for å stille krav vedrørende bl.a. arealbruk og påvirkning av helse- og miljø i forbindelse med etablering av for eksempel avfallsdeponier. Det antas at de aller fleste mindre virksomheter som nå vil bli omfattet av mineralavfallsdirektivet vil være regulert i henhold til plan- og bygningsloven og at det eventuelt i enkelte tilfeller også kan ha blitt stilt krav i henhold til kommunehelsetjenesteloven. Enkelte større virksomheter fungerer imidlertid som eget bygningsråd innenfor eget bedriftsområde.

Forskrift om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven kommer til anvendelse ved etablering av større ny virksomhet som omfatter utvinning av mineraler. Forskriften krever at de miljømessige konsekvensene skal være tilfredsstillende utredet før utvinning starter.

Mineralindustrien reguleres for øvrig også gjennom regelverk fastsatt av Nærings- og handelsdepartementet og Bergvesenet med Bergmesteren for Svalbard.

Forventede rettslige konsekvenser av forslaget i Norge
Direktivet vil kreve endringer i norsk regelverk. Sannsynligvis vil direktivet gjennomføres ved at det fastsettes et nytt kapittel om mineralavfall i avfallsforskriften.

Direktivet vil sannsynligvis også i innebære at det må gjøres endringer i tillatelser etter forurensningsloven gitt til virksomheter som driver utvinning av mineralressurser og håndtering av utvinningsavfall.

Forventede administrative konsekvenser av forslaget i Norge
Direktivet vil medføre noe merarbeid for berørte myndigheter i Norge i forbindelse med nødvendige endringer av forskrifter og tillatelser.

Direktivet stiller krav om at myndighetene skal utarbeide beredskapsplaner for områder som kan tenkes å bli rammet ved alvorlige ulykker i tilknytning til såkalte kategori A-fasiliteter. Det er ikke foretatt noen systematisk vurdering av avfallsfasiliteter mht skadepotensial, men det synes likevel klart at ytterst få vil kunne bli klassifisert i kategori A. Kravet om beredskapsplaner i antas derfor ikke å ville få store konsekvenser, verken for myndighetene eller bransjen.

Forventes forslaget å få økonomiske konsekvenser i Norge? (både for private aktører og offentlige myndigheter)

De økonomiske konsekvensene for de private aktørene i Norge antas å ville bli beskjedne, både for de relativt få som vil omfattes av direktivet i sin helhet, og for de mange mindre virksomhetene som vil få forenklede krav.

Kravet som stilles til avfallshåndteringsplan bør i stor grad være ivaretatt allerede gjennom generelle krav til internkontroll og eventuelle spesifikke krav fra kommunen og forurensningsmyndigheten i tillatelser. Kravene til karakterisering av avfall kan medføre visse kostnader til å få gjennomført nødvendige tester.

Innen pukk og grusbransjen ser man for seg at direktivet vil utvide avfallsbegrepet noe, ved at for eksempel lagrede hauger med finstoff inne på bedriftsområdet som virksomheten har problemer med å få solgt i utgangspunktet vil bli definert som avfall. For de dette gjelder, vil det måtte gjennomføres tester for å avklare om for eksempel massene er inerte.

Kravet om finansiell garanti for å sikre en miljømessig forsvarlig avslutning og etterdrift av lokaliteten vil kunne medføre økte kostnader for enkelte aktører. Kravet er i samsvar med prinsippet om at forurenser skal betale. Tilsvarende krav finnes allerede i deponidirektivet og i den norske avfallsforskriften kap. 9 om deponering. Erfaringene så langt tilsier at det vil kunne bli vanskelig å få etablert slike garantier som står seg i tilfelle konkurs. Kostnadene vil i stor grad avhenge av hvilke type ordninger som blir valgt.

For offentlige myndigheter vil direktivet heller ikke medføre store økonomiske konsekvenser, selv om arbeidet med å tilpasse regelverket og endre tillatelser vil kreve noe merarbeid for forurensningsmyndigheten.

Direktivets krav om kartlegging av nedlagte avfallslokaliteter som kan medføre alvorlig miljøpåvirkning antas ikke å innebære nevneverdige kostnader, siden alle slike lokaliteter av betydning antas å være relativt godt kartlagt allerede.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært til behandling i spesialutvalget for miljø første gang 28. august 2002. Finansdepartementet ba om presiseringer av hva dette kommer til å bety for Norge og hvordan man fra norsk side skal forholde seg til forslaget. Nærings- og handelsdepartementet ba om å bli konsulert i arbeidet med forslaget fremover. Ellers ingen merknader.

Høringssvar og andre innkomne kommentarer
Direktivet har ikke vært på høring til berørte parter i Norge. SFT har imidlertid vært i kontakt med Prosessindustriens landsforening (PIL) (nå Norsk Industri), Pukk- og grusleverandørenes landsforening (PGL) og Bergvesenet for å innhente synspunkter på forslaget.

Prosessindustrien Landsforening (PIL) peker spesielt på at det er skjevheter i forhold til praksis i bygg og anleggsbransjen når det gjelder dokumentasjon før massedeponering. Videre at det er galt å definere hele jordskorpen som avfall, og da særlig kun når industrien er involvert. PIL ser også at dokumentasjonskravet i artikkel 13 vedrørende avrenningsspørsmål, kan medføre store kostnader for banale problemstillinger, og at dette må vurderes kritisk. PIL er også opptatt av en tydeligere positiv holdning til marin lagring av mineralavfall.

Pukk- og grusleverandørenes landsforening (PGL) mener i utgangspunktet at pukk og grus/inerte deler av bransjen ikke burde inngå i direktivet, men dersom alternativet er plassering i et strengere direktiv (deponidirektivet), kan de allikevel leve med at det ligger i dette direktivet, forutsatt at man får fornuftige dokumentasjonskrav. Det påpekes også at definisjonene av hva som er inert og ikke-farlig og uforurenset jord er uklar.

PGL viser til "explanatory note" i utkastet til direktiv der det påpekes en ønsket balanse mellom økt miljøgevinst og dokumentasjonskrav. Kostnadene ved implementering av direktivet skisseres til at 50 % skal dekkes av pukk og grus (aggregates) på tross av at problemet er stabilitet i dammer og mulig forurensing av omgivelsene som begge oppstår i andre deler av mineralbransjen. PGL , Bergindustriens landssammenslutning (BIL) og Steinindustriens landssammenslutning (SIL), vil når det gjelder finansielle garantier legge opp til at hoveddiskusjonen om et hensiktsmessig system i Norge tas i høringsrunden til mineralloven.

Bergvesenet påpeker at når det gjelder spørsmålet om garantiordninger må det ses i sammenheng med utkastet til ny minerallov §60. Hjemmelen i §60 anses ikke god nok til uten videre å omfatte forurensning. Bergvesenet mener at det bør være tilstrekkelig med en hjemmel for både opprydding og forurensning.

Status
Rettsakten er til vurdering i EFTA/EØS-landene

Vurdering

Hvordan forslaget vil påvirke norske interesser
Formålet med det nye direktivet er i tråd med Norges interesser. Det at det er utarbeidet et eget direktiv som omfatter avfall fra mineralindustrien vil bidra sterkt til å avklare uklarheter rundt deponidirektivets anvendelse på slike virksomheter, noe som må anses som positivt. Direktivet kunne ha avgrenset virkeområdet for å unngå unødig regulering av mindre mineralindustri som for eksempel pukk- og grusindustrien. Imidlertid åpner direktivet for lempeligere krav for behandling av inert avfall, noe som medfører at kravene til slike virksomheter ikke vil bli for tyngende. Kravene i direktivet er i hovedsak utformet på en relativt generell måte, slik at landene har et visst spillerom med hensyn til hvordan målsettingene og kravene i direktivet kan oppfylles. Slik fleksibilitet vurderes å kunne være spesielt viktig for et land som Norge, på grunn av våre spesielle topografiske og klimatiske forhold.

Kravene gjelder kun for håndtering av avfall fra mineralindustrien. Det sies ikke noe om at aktiviteter knyttet til veianlegg eller andre midlertidige byggeprosjekter inngår. Denne type aktiviteter kan være svært lik den som foregår i industrien og de samme mineralmassene/avfallet oppstår. Dette kan oppfattes som en forskjellsbehandling for eksempel i forbindelse med bruk av mobile anlegg på byggeplasser og veganlegg.

Forslaget åpner for deponering under vann under forutsetning av at dette ikke kommer i konflikt med kravene i EUs rammedirektiv for vann. Dette er et punkt som vil kunne være viktig for Norge, siden enkelte norske bedrifter i dag deponerer restprodukter/avfall fra mineralindustrien i sjøen og siden sjødeponering i praksis kan vise seg å være eneste reelle alternativ ved eventuell framtidig utnyttelse av nye forekomster. Det foreliggende utkastet til direktivtekst synes å være i tråd med Norges interesser ved at det åpner for nødvendig fleksibilitet med hensyn til regulering av slik deponering.

Nærings- og handelsdepartementet sendte før sommeren 2003 forslag til ny minerallov på høring. Forurensning fra virksomheter som faller inn under loven skal ikke omfattes av forslaget. I utkastet er blant annet foreslått en ordning om økonomisk garanti, fond eller lignende for sikring og opprydding ved og etter avvikling av virksomheter. Ordningen vil ikke omfatte opprydding i forurensning. Miljøverndepartementet har avgitt høringsuttalelse hvor vi fremhever at det for den enkelte virksomhet neppe vil være ønskelig å bli møtt med et tosporet system med krav om egen garantiordning for forurensning, jf. mineralavfallsdirektivet. Vi mener derfor at det bør vurderes om mineralloven, når det gjelder økonomisk garanti, også bør omfatte forurensning.

Forhandlingssituasjonen (synspunkter fra andre stater, EU-Kommisjonen, Europaparlamentet og interessegrupper og organisasjoner.)
Det har fra enkelte hold blitt hevdet at det nye direktivet er overflødig, og at man kunne oppnådd det man ønsker ved å utvide IPPC-direktivets virkeområde til også å omfatte gruveindustri, utarbeide et BAT referanse (BREF)-dokument for gruveindustrien og revidere Seveso II-direktivet.
Mange innspill til direktivet har gått på at de foreslåtte kravene har vært for detaljerte og til dels har omfattet forhold som mer naturlig bør reguleres av myndighetene i hvert land.

Det har videre kommet fram sterke motforestillinger mot at gruver med et betydelig forurensningspotensial i tidligere utkast til direktivtekst i stor grad har blitt sidestilt med mindre steinbrudd når det gjelder krav til avfallshåndtering. Dette er nå langt på vei imøtekommet ved at det stilles langt mindre omfattende krav til de virksomhetene som bare genererer inert avfall og rene løsmasser, bl.a. trenger ikke disse egen tillatelse fra forurensingsmyndigheten i medlemslandene.

Det har vært en utbredt oppfatning at det ikke er relevant å kreve ansvarsforsikring mot miljøskader i direktivet, slik tidligere utkast la opp til. På dette punktet ble det oppnådd enighet om at den ansvarlige for håndtering av mineralavfall nå vil bli omfattet av miljøansvarsdirektivet (2004/35/EC), men at det ellers ikke fastsettes særskilte krav for mineralavfall.

Relevans mv.
Direktivet vurderes som relevant og akseptabelt.

Status

Prosessen i EU
Et første utkast til direktivtekst om håndtering av avfall fra mineralindustrien ble lagt ut for kommentarer i juni 2001, et revidert utkast forelå i februar 2002 og et tredje utkast i juni 2002. Det har kommet inn en rekke kommentarer til alle utkastene. Kommisjonen la 2. juni 2003 frem et forslag til direktiv for Rådet og Parlamentet , basert på tidligere arbeidsutkast og innkomne kommentarer. Ved rådsmøtet i EU 14. oktober 2004 ble det oppnådd politisk enighet om direktivet. Direktivet har vært på 2. lesning i Parlamentet og blitt oversendt Rådet. Rådet har ikke akseptert endringene fra Parlamentet. Det ble åpnet forliksprosedyre mellom Rådet og Parlamentet 12.oktober 2005.

Uenighetene mellom Rådet og Parlamentet er knyttet til følgende hovedpunkter
- Definisjonene i direktivet av dam og treatment i art. 3
- Omfanget av den finansielle garantien i art. 14
- Omfanget av avfallsplanene i art. 5

Parlamentet vedtok direktivet 18.01.2006 etter tredje lesning. Rådet vedtok direktivet 30.01.2006 etter tredje lesning. Direktivet ble endelig vedtatt 30.01.2006 og trådte i kraft 15.04.2006.

Direktivet ble publisert i Official Journal, OJ L 102, 11. april 2006.

Prosessen i Norge
Rammenotat om forslaget basert på et tidligere utkast ble behandlet i spesialutvalget for miljø 13. november 2002 og 1.oktober 2003. Norge har tidligere gitt innspill til Kommisjonen. Foreløpig posisjonsnotat ble behandlet i spesialutvalget for miljø 24.11.2004. Direktivet ble behandlet i spesialutvalget for miljø 26.04.2006, og funnet relevant og akseptabelt.

Beslutningsprosedyre
Direktivet er behandlet etter medbestemmelsesprosedyren mellom Rådet og EP, inkl. forliksprosedyren som ble åpnet 12.10.2005.