Forslag til europaparlaments- og rådsvedtak om borgernes europaår (2013)
Ansvarlig departement: Arbeidsdepartementet
Sakstype: Vedtak
Behandlende organ: Europaparlamentet og Rådet: behandler nye forslag
Saksområde: Arbeids- og sosialpolitikk (samarbeid) (EØS-avtalens protokoll 31.5)
BAKGRUNN (fra kommisjonsforslaget, dansk utgave)
Unionsborgerskab, som er indført ved artikel 20 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), gives automatisk til enhver person, der er statsborger i en medlemsstat, og tillægger den pågældende en række supplerende rettigheder, bl.a. retten til at færdes og opholde sig frit på andre medlemsstaters områder, end hvor de er statsborger. Retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som er nedfældet i artikel 21 i TEUF og i artikel 45 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er en af de mest påskønnede individuelle rettigheder i EU-lovgivningen. Fri bevægelighed er på det nærmeste synonymt med unionsborgerskabet [1], eftersom den er det mest konkrete udtryk for de fordele, som knytter sig til unionsborgerskabet.
Mere generelt er udøvelsen af retten til fri bevægelighed med til at give unionsborgerskabet et konkret indhold i borgernes dagligliv. De borgere, som udvider visse aspekter af deres liv på tværs af landegrænser ved at rejse til eller bosætte sig i andre medlemsstater, er nødt til at sætte sig ind i og gøre brug af den brede vifte af rettigheder, som EU-lovgivningen indeholder i grænseoverskridende situationer: deres rettigheder som forbruger i andre medlemsstater, deres ret til adgang til uddannelse, til anerkendelse af deres faglige kvalifikationer, ret til sundhedsydelser og til at erhverve eller bevare rettigheder til social sikring. Unionsborgeres valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor de har bopæl, er i den sammenhæng af overordentlig stor betydning, eftersom den giver unionsborgere mulighed for at deltage i Unionens demokratiske liv og samtidig bidrager til, at de integreres i samfundslivet i deres bopælsland. Desuden er unionsborgerskab tæt knyttet til Den Europæiske Unions demokratiske principper [2], som danner rammen for borgernes deltagelse i Unionens demokratiske liv.
Begrundelse og formål
I 2009 boede skønsmæssigt 11,9 mio. unionsborgere i en anden medlemsstat, og det kan tænkes, at mange flere på et eller andet tidspunkt i deres liv udnytter denne ret. En Eurobarometerundersøgelse fra 2009 [3] viste, at mere end en tredjedel (35 %) af de europæiske borgere kunne forestille sig at arbejde i en anden medlemsstat. Undersøgelsen viste dog også, at næsten hver femte synes, at der er for mange hindringer for at arbejde i en anden medlemsstat. Ifølge en anden undersøgelse i 2009 [4] var manglende information (foruden sprogvanskeligheder) den største hindring for pendling på tværs af landegrænser, som sammen med migration til andre lande er den vigtigste form for arbejdskraftens geografiske mobilitet i EU.
Resultaterne bekræftedes i en undersøgelse i 2010 af, hvilke erfaringer de europæiske borgere, som rent faktisk havde udnyttet deres ret til fri bevægelighed, havde gjort [5]. Som svar på spørgsmålet om, hvordan bevægeligheden inden for EU kunne gøres lettere, svarede de adspurgte, at unionsborgerne har behov for konkret information om, hvilke rettigheder de har, når de bosætter sig i en anden medlemsstat. Undersøgelsen viste også, at den information borgerne behøver for at udøve retten til fri bevægelighed, ikke kun vedrører den fri bevægelighed i snæver forstand. Af de administrative spørgsmål, som man havde undersøgt før en flytning til en anden medlemsstat, blev især anført social sikring og anerkendelse af akademiske uddannelser.
Det er klart, at de som ønsker at studere, arbejde, gå på pension eller bo i en anden medlemsstat har brug for at være velinformeret om de forskellige rettigheder i sådanne situationer for at kunne udøve dem i praksis. Uden denne information kan de ikke træffe velunderbyggede beslutninger om, hvordan de kan udnytte deres ret til fri bevægelighed. På et mere generelt plan er det af afgørende betydning, at borgerne har kendskab til deres rettigheder med hensyn til fri bevægelighed og mere generelt deres rettigheder som unionsborgere, for at enkeltpersoner, virksomheder og samfundet som helhed kan få gavn af alle de indre markeds muligheder.
At borgerne langt fra alle er vidende om deres rettigheder fremgik af en Eurobarometerundersøgelse fra 2010 [6] som viste, at selvom europæerne generelt er bevidst om, at de er unionsborgere (79 % angiver, at de i en vis grad er bekendt med udtrykket "unionsborger"), mangler de konkret viden om, hvilke rettigheder, som følger af unionsborgerskabet. For at være mere præcis ved kender kun 43 % betydningen af udtrykket "unionsborger", og næsten halvdelen af EU-borgerne (48 %) anfører, at de "ikke er velinformerede" om deres rettigheder.
I rapporten om unionsborgerskab 2010 om "Afskaffelse af hindringerne for unionsborgernes rettigheder" [7] indkredsede Kommissionen de største hindringer, som borgerne står over for i deres dagligliv, når de vil udøve deres rettigheder som unionsborgere og opstillede 25 konkrete foranstaltninger for at fjerne disse hindringer. I den forbindelse konkluderede Kommissionen, at unionsborgerne hindres i at udnytte deres rettigheder, fordi de ikke er vidende om dem, og bebudede, at den har til hensigt at sætte skub i oplysningen om deres rettigheder, især hvad angår retten til fri bevægelighed. I rapporten om unionsborgerskab
2010 nævnes udpegelsen af 2013 til borgernes Europaår og de deraf følgende målrettede arrangementer til oplysning om unionsborgerskab og EU-tiltag vedrørende unionsborgere i løbet af året som en af de foranstaltninger, der skal gennemføres for at afhjælpe problemet med manglende viden.
Det overordnede mål med borgernes Europaår er sikre, at alle EU-borgere kender de rettigheder, de har i en grænseoverskridende sammenhæng som unionsborgere, for at sætte dem i stand til at træffe velunderbyggede beslutninger om, hvorvidt de skal gøre brug af deres ret til fri bevægelighed, og fremme at den effektivt bruges. Målet med borgernes Europaår vil nærmere bestemt være:
• at øge unionsborgernes bevidsthed om deres ret til at færdes og opholde sig frit i Den Europæiske Union og mere generelt om deres rettigheder i situationer, som vedrører mere end én medlemsstat, herunder retten til at deltage i Unionens demokratiske liv
• at øge unionsborgernes bevidsthed om, hvordan de konkret kan udnytte Unionens rettigheder og politiske indsats, når de bor i en anden medlemsstat, og tilskynde til aktiv deltagelse i civilsamfundets fora vedrørende Unionens politikker og spørgsmål
• at skabe debat om betydningen af og de potentielle muligheder ved retten til fri bevægelighed som et umisteligt aspekt af unionsborgerskabet, især med hensyn til styrkelse af samhørigheden i samfundet og bedre gensidig forståelse mellem unionsborgerne og båndene mellem borgerne og Unionen.
Overensstemmelse med andre af EU's tiltag og mål
Det foreslåede Europaår bygger på den bestående tætte forbindelse og offentlighedens positive associationer mellem retten til fri bevægelighed og unionsborgerskabet, og målet er at give unionsborgerskab konkret indhold. Det omsætter i praksis derfor Kommissionens politiske mål om at sætte borgerne i centrum for EU's politiske dagsorden og bidrage til at gøre unionsborgerskabet mere konkret i deres dagligliv.
Det foreslåede Europaår er også en måde at indfri det tilsagn, som formanden for Kommissionen José Manuel Barroso gav i sine politiske retningslinjer for den nye Kommission af 3. september 2009, nemlig at styrke unionsborgerskabet ved at styrke båndene mellem borgerne og EU og ved at sørge for, at deres rettigheder gennemføres effektivt. Det imødekommer også opfordringen i Europa-Parlamentets beslutning af 15. december 2010 om grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union (2009) – effektiv gennemførelse efter Lissabontraktatens ikrafttræden. I beslutningen opfordrer Europa-Parlamentet Kommissionen til at udpege 2013 til borgernes Europaår for at sætte fornyet gang i debatten om unionsborgerskabet og oplyse unionsborgerne om deres rettigheder, navnlig de nye rettigheder, som følger af Lissabontraktatens ikrafttræden.
Derfor fremlagdes planen om borgernes Europaår 2013 for den interinstitutionelle informationsgruppe den 18. januar 2011. Det foreslåede Europaår er derfor også i tråd med Stockholmprogrammet [8], som sætter borgeren i centrum af EU's politikker inden for områderne frihed, sikkerhed og retfærdighed og målretter sin tiltag med henblik på at "opbygge borgernes Europa", og herunder sikre borgerne fuld adgang til udøvelsen af retten til fri bevægelighed.
Målet med Europaåret er endvidere i overensstemmelse med målene i Europa 2020-strategien, hvor fremme af fri bevægelighed og arbejdstageres mobilitet fremhæves i flagskibsinitiativerne "Unge på Vej" og "En dagsorden for nye kvalifikationer og nye job" [9], ligesom i Det europæiske år for arbejdstagernes mobilitet i 2006 og i den efterfølgende europæiske handlingsplan for jobmobilitet [10], som er en måde at håndtere følgerne af de demografiske ændringer på arbejdsmarkedet og styrke arbejdstagernes beskæftigelsesevne og de europæiske økonomiers konkurrenceevne.
Mere generelt er fri bevægelighed en betingelse for eller fremmer borgernes udøvelse af en række EU-rettigheder i andre medlemsstater, som f.eks. deres rettigheder med hensyn til social sikring, retten til at søge og tage arbejde, rettigheder som passagerer eller turister eller retten som forbruger til at få adgang til varer eller tjenesteydelser i andre medlemsstater. At fremme den fri bevægelighed kan derfor bl.a. bidrage til at nå målene i Kommissionens nylige initiativ om genlancering af det indre marked [11], eftersom det kan få borgerne til at udnytte det indre markeds muligheder fuldt ud. Det europæiske år kan også direkte skabe øget bevidsthed om disse muligheder og rettigheder, ved at give oplyse borgerne om alle relevante rettigheder i situationer med grænseoverskridende forhold.
Derudover vil Europaåret bygge på rapporten om unionsborgerskab 2010 og på afgørende vis bidrage til at nå målene i denne rapport, navnlig fjernelse af de hindringer, der fortsat findes for at unionsborgeres rettigheder kan udnyttes fuldt ud.
Af rapporten fremgår hvilke problemer borgerne først og fremmest står over for, når de forsøger at gøre brug af deres rettigheder som unionsborgere i navnlig grænseoverskridende situationer. Det er ikke kun hindringer for fri bevægelighed i egentlig forstand, der tages op i rapporten, men også en række spørgsmål af direkte betydning for borgere, som overvejer at udnytte retten til fri bevægelighed, hvor EU inden for rammerne af sine beføjelser bør øge indsatsen med oplysning og fjerne de hindringer, der fortsat findes. Det gælder bl.a. spørgsmål vedrørende internationale pars ejendomsrettigheder, anerkendelse af attester for borgernes civilstand, beskyttelse af mistænkte og tiltalte under straffesager, beskatningsproblemer i situationer med grænseroverskridende forhold, grænseoverskridende sundhedsydelser og e-helbredsteknologi, rettigheder som passagerer og turister, forbrugerrettigheder, anerkendelse af akademiske uddannelser og faglige kvalifikationer, social sikring, udøvelse af valgret og viden om betydningen af unionsborgerskab.
Borgernes Europaår kan derfor i stor udstrækning tage udgangspunkt i resultaterne i rapporten om unionsborgerskab 2010, så målene bedre kan koncentreres om de vigtigste spørgsmål, når det gælder om at lette unionsborgernes fri bevægelighed.
Europaåret kan samtidig bidrage til den proces, Kommissionen indledte for yderligere at indkredse og fjerne hindringer, i det omfang Den Europæiske Unions beføjelser tillader det, og lægge grunden til en handlingsplan, som kan offentliggøres i 2013, om fjernelsen af de hindringer, der stadig står i vejen for at borgerne kan udnytte deres rettigheder som unionsborgere, som bebudet i rapporten om unionsborgerskab 2010. Ved at bidrage til denne proces for at sikre, at unionsborgerne reelt kan udnytte de rettigheder, de har i EUlovgivningen, kan borgernes Europaår i 2013 bidrage til målet for artikel 20, stk. 2, i TEUF, ifølge hvilken unionsborgerne "har de rettigheder", der er nedfældet i traktaterne, herunder retten til fri bevægelighed.
Borgernes Europaår i 2013 vil også være en passende lejlighed til at skabe synlighed omkring unionsborgerskabet og dets konkrete fordele for den enkelte borger, eftersom det er tyve år siden, at unionsborgerskabet indførtes ved Maastrichttraktaten. Ved tydeligt at vise hvordan EU's politikker helt konkret påvirker borgernes dagligdag vil Europaåret også ved at rette fokus på vigtigheden af, at borgerne bidrager til at give deres rettigheder konkret indhold og mere generelt deltager i udformningen af det europæiske projekt. I kombination med oplysningskampagner om valgret, i det land man har bopæl, vil det også være af afgørende betydning forud for Europa-Parlamentet i 2014. Sådanne oplysningstiltags gennemslagskraft vil blive mangedoblet gennem tæt samordning og samspil med andre EU-institutioners, især Europa-Parlamentets, og medlemsstaternes tiltag i optakten til valget.
1 Eurobarometers kvalitative undersøgelse om unionsborgerskab – mobilitet på tværs af landegrænserne, august 2010.
2 AFSNIT II i TEU, særlig artikel 9, 10 og 11.
3 Flash Eurobarometer 263, "The Internal Market: Awareness – Perceptions – Impacts", april 2009.
4 "Scientific Report on the Mobility of Cross-Border Workers within the EU-27/EEA/EFTA Countries", en undersøgelse som Europa-Kommissionen har ladet gennemføre, januar 2009.
5 Eurobarometers kvalitative undersøgelse om unionsborgerskab – mobilitet på tværs af landegrænserne, august 2010.
6 Flash Eurobarometer 294, unionsborgerskab, marts 2010.
7 KOM(2010) 603 endelig af 27.10.2010.
8 EUT C 115 af 4.5.2010 – Meddelelser fra EU. Institutioner, organer, kontorer og agenturer – Det Europæiske Råd – Stockholmprogrammet – Et åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til deres beskyttelse.
9 KOM(2010) 477 endelig af 15.9.2010 og KOM(2010) 682 endelig af 23.11.2010.
10 KOM(2007) 773 endelig af 6.12.2007.
11 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om "På vej mod en akt for det indre marked. For en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne – 50 forslag med henblik på at blive bedre til at arbejde, iværksætte og handle sammen" (KOM(2010) 608 endelig af 27.10.2010).
