Etterforsking og forebygging av flyulykker

Ansvarlig departement: Samferdselsdepartementet

Sakstype: Forordning

Behandlende organ: EU: vurderer EFTA/EØS-utkast til EØS-komitevedtak

Saksområde: Transport - sivil luftfart (EØS-avtalens vedlegg 13.6)

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 18.11.2010)

Sammendrag av innhold
Forordningen skal erstatte direktiv 94/56/EF av 21. november 1994 om etablering av grunnleggende prinsipper for undersøkelse av ulykker og hendelser i sivil luftfart, som begynner å bli foreldet. Den nye forordningen viderefører kravet om at alle medlemsland skal ha en uavhengig myndighet som plikter å undersøke ulykker og alvorlige hendelser i sivil luftfart. Valget av forordnings form, i stedet for direktiv, må sees på som et ønske om å styrke harmoniseringen av medlemsstatens arbeid med slike undersøkelser.

Forordningen legger grunnlaget for et nytt og formalisert europeisk nettverk av undersøkelsesmyndigheter, men som ikke skal ha selvstendig juridisk identitet og myndighet til å fatte bindende vedtak. Nettverket vil styrke samarbeidet om undersøkelse av ulykker og hendelser mellom medlemslandene.

Dernest regulerer forordningen Det europeiske flysikkerhetsbyråets (EASAs) rolle ved undersøkelse av ulykker og alvorlige hendelser.

Videre inneholder forordningen et relativt omfattende sett av regler om konfidensiell håndtering av opplysninger som er samlet inn med tanke på ulykkesforebygging. Det skilles mellom opplysninger som gis til EASA og nasjonale tilsynsmyndigheter, på den ene siden, og til politi/påtalemyndighet/justismyndigheter på den andre.

Det legges til grunn at de nasjonale undersøkelsesmyndighetene skal ta stilling til om den måten adressatene for sikkerhetstilrådingene har fulgt opp tilrådingene er å anse som dekkende. Undersøkelsesmyndighetens vurdering vil uansett ikke være bindende for tilsynsmyndigheten.

I teksten fra Rådet legges det opp til å regulere i hvilken grad undersøkelsesmyndigheten skal ha mulighet til å anmode om (”request”) obduksjon av omkomne og medisinsk undersøkelse av flygende personell og av prøver tatt av slike personer, samt at de skal ha full tilgang til resultatet av slike undersøkelser.

Utkastet krever at medlemsstatene etablerer ordninger for bistand til offer for ulykker og deres familie. Samtidig skal flyselskapene kunne legge frem en fullstendig passasjerliste innen to timer etter at en ulykke blir kjent for selskapet. Forordningen er foreslått å tre i kraft umiddelbart.

Merknader
Det er ventet at forslaget vil bli hjemlet i TFEU artikkel 100(2). Hovedinntrykket er at utkastet er i tråd med norsk politikk slik denne særlig fremgår av kapittel 12 i luftfartsloven. Forordningen regelfester prinsipper om konfidensiell behandling av informasjon som ikke finnes i det gjeldende direktivet, men fordi luftfartsloven kapittel 12 allerede går lenger i samme retning som forordningen enn direktivet, bør ikke dette være noe vesentlig problem.

Det nettverket som foreslås formaliserer, utdyper og bygger på det allerede eksisterende nettverk av europeiske undersøkelsesmyndigheter (CEASIA) der Statens havarikommisjon for transport er observatør. Utkastet innebærer at EU har avstått fra å etablere en felleseuropeisk undersøkelsesmyndighet fordi medlemslandene ikke kan støtte en slik grad av overnasjonalitet. Dette må sies å være helt i tråd med norske ønsker om å bevare nasjonal suverenitet på så vidt sensitive områder som ulykkesundersøkelse, taushetsplikt og beskyttelse mot straff.

Prinsippet om at undersøkelsesmyndigheten skal uttale seg om hvorvidt dens tilrådinger er fulgt opp, er ikke i overensstemmelse med gjeldende norsk praksis. Det står riktig nok ikke noe i luftfartsloven eller forskrifter om at den ikke skal gi slike uttalelser, men i praksis er det lagt til grunn at den ikke skal det. Denne praksisen er særlig begrunnet med at undersøkelsesmyndighetens autoritet kan svekkes dersom den involverer seg i oppfølgingen av sine egne tilrådinger. Undersøkelsesmyndigheten har ikke formell myndighet til å gi pålegg om oppfølging av tilrådinger. Dersom tilrådingene rent faktisk ikke etterfølges, eller Luftfartstilsynet offentlig uttrykker at det ikke er enig med undersøkelsesmyndighetens tilrådinger, vil det kunne bli oppfattet som en svekkelse av undersøkelsesmyndighetens autoritet i offentligheten.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) lar i dag bevisst være å gi anbefaling om konkrete løsninger på sikkerhetsmessige svakheter i sine tilrådinger. Dermed blir det opp til adressaten selv, og til Luftfartstilsynet som håndhevende og regelgivende myndighet, å bestemme hvordan tilrådingen skal følges opp.

Bestemmelsene som omhandler undersøkelsesmyndighetens og politi/påtalemyndighets tilgang til lydopptak og dataregistreringer har mye til felles med de reglene som i dag finnes i luftfartsloven §§ 12-10 og 12-11. Det bør derfor ikke være behov for å arbeide for å endre innholdet i forslaget. Men siden det dreier seg om problemstillinger med krav om lovforankring må det foretas en mer grundig vurdering av behovet for lovendring når forordningen er endelig.

Utkastet inneholder bestemmelser om samarbeid mellom undersøkelsesmyndigheten og politi/påtalemyndighet. Disse ser ut til å bygge på en klar forutsetning, som skriver seg fra ICAO-konvensjonens vedlegg 13, om at undersøkelsesmyndigheten har prioritert tilgang til lyd- og billedopptak fra fly og flygeledersentraler. I hovedsak tilsvarer disse løsningene i gjeldende luftfartslov, men denne delen av teksten er foreløpig så uferdig at det er vanskelig å foreta en presis analyse av konsekvensene.

Det oppfattes som en klar styrke, og i tråd med gjeldende norsk politikk, at reglene for undersøkelsesmyndigheten også får uttrykkelige bestemmelser om konfidensiell behandling av opplysninger. Forordningen gjør det klart at undersøkelsenes eneste formål er å forebygge fremtidige ulykker, ikke å fordele skyld eller ansvar, jf. luftfartsloven § 12-1. Målsetningen om at de som gir opplysninger til undersøkelsesmyndigheten ikke skal frykte konsekvensene av undersøkelsen krever i tillegg at de opplysningene som gis under undersøkelsen behandles konfidensielt. Dette er bakgrunnen for at luftfartsloven §§ 12-9 og 12-26 inneholder regler om taushetsplikt for dem som utfører arbeid for undersøkelsesmyndigheten og for Luftfartstilsynet. Samme begrunnelse har det absolutte forbudet i luftfartsloven §§ 12-24 og 12-29 mot at opplysninger SHT og Luftfartstilsynet har mottatt som ledd i undersøkelsen brukes som bevis i en senere straffesak. Under dette ligger det et prinsipp om et strengt skille (parallellregime) mellom sivil og straffeprosessuell undersøkelse.

Bestemmelsene om konfidensialitet i forordningen er foreløpig så vidt uferdige at det er vanskelig å vurdere i detalj om endringer i norsk lov en påkrevet eller om vi bør arbeide for å påvirke utformingen. Særlig viktig er den generelle muligheten til å viderebringe opplysninger som i utgangspunktet bare skal brukes av myndigheter som arbeider for å forebygge luftfartsulykker til justismyndighetene etter en konkret avveining av interesser. Denne modellen har vi i luftfartsloven § 12-10 for opptak av lyd og bilde fra fly og flygeledersentraler, men i forordningen finnes det en generell bestemmelse som åpner for å bringe videre opplysninger som er samlet inn under ulykkesundersøkelser etter en konkret vurdering av interesser. Fordi hvert enkelt medlemsland selv kan bestemme i hvilke tilfeller denne bestemmelsen skal komme til anvendelse, vil den likevel ikke stride mot det absolutte forbudet i luftfartsloven §§ 12-24 og 12-29.

Kommisjonens opprinnelige forslag ga EASA rett til å delta i alle undersøkelser som blir foretatt i medlemslandene. I den teksten som er til behandling i Rådet er EASAs rettigheter betydelig nedtonet. Særlig viktig er det at undersøkelsesmyndigheten skal kunne foreta en konkret vurdering av om involvering av EASA skaper interessekonflikter, typisk fordi EASA også har myndighet til å ilegge sanksjoner som sertifiserende myndighet samt som ytterste konsekvens kan bli ertatningsansvarlig i kraft av samme funksjon. Det legges i stedet opp til at EASA skal inviteres til å ha en rådgivende rolle i den grad vedkommende undersøkelsesmyndighet finner det formålstjenlig. Nasjonale tilsynsmyndigheter skal kunne inviteres til å delta i undersøkelsen på samme måte. Det oppfattes i hovedsak som positivt at undersøkelsesmyndigheten på denne måten vil kunne benytte seg av den ekspertisen EASA og Luftfartstilsynet rår over.

Selv om EASAs og tilsynsmyndighetenes adgang til å delta i undersøkelsen skal ”behovsprøves”, er det grunn til å støtte CEASIAs krav om at disse myndighetene uansett ikke bør få tilgang til opplysninger gitt under forklaring for undersøkelsesmyndigheten og ikke bør ha en absolutt rett til å delta i møter der alle sider av undersøkelsesprosessen behandles. Etter norsk rett har alle forklaringsplikt for undersøkelsesmyndigheten, men til gjengjeld (blant annet av hensynet til prinsippet om at ingen skal måtte inkriminere seg selv) er muligheten til å bringe opplysningene videre i utgangspunktet avskåret.

Bestemmelsene om adgang til å kreve obduksjon og medisinsk undersøkelse ligger nokså tett opp mot bestemmelsen i luftfartsloven § 12-15. Det bør derfor ikke være behov for å påvirke innholdet i forordningen. Men fordi denne typen myndighet krever klar lovhjemmel er det nødvendig å foreta en grundigere vurdering av behovet for lovendring når detaljene i forordningen er endelige.

Kravet om bistand til offer for luftfartsulykker og deres familie er uklart. Medlemsstatene vil ha betydelig frihet til å bestemme ambisjonsnivået for en slik plan og hvordan ansvaret for den skal forvaltes. Trolig er kravet allerede langt på vei tilfredsstilt gjennom vår generelle redningsberedskap, politiets rolle etter politiinstruksen og veiledningsdokumentet Helhetlig omsorg (G-0302 B) som Justis- og politidepartementet har utarbeidet.

Når det gjelder plikten til å presentere fullstendige passasjerlister raskt, antas flyselskapenes systemer i dag å være så vidt gode at eventuelle ekstrakostnader vil være beskjedne.

Kommisjonens opprinnelige forslag inneholdt håndhevingsbestemmelser som kunne se ut til å stille krav om strafferettslig sanksjonering. Dermed oppstod spørsmål om EØS-relevans.

Siden disse bestemmelsene er tatt ut av den teksten Rådet nå arbeider med, er det ikke hensiktsmessig å bruke tid på det vanskelige relevansspørsmålet før den opprinnelige teksten eventuelt tas inn igjen.

Samferdselsdepartementets nåværende rutiner for oppfølging av sikkerhetstilrådinger må trolig endres for å gjenspeile den endrede oppgavefordelingen mellom blant annet SHT, departement, Luftfartstilsyn og andre adressater.

Sakkyndige instansers merknader
SHT har uttrykt at forordningen bør omformes til et mer fleksibelt direktiv. SHT har allerede øvet innflytelse på forordningen gjennom den behandlingen som har vært i CEASIA, og er derfor langt mer tilfreds med den teksten som behandles i Rådet enn Kommisjonens opprinnelige forslag. SHT fremhever at vi bør arbeide for at SHT skal være fullverdig medlem av nettverket, og at EASAs rettigheter bør begrenses. SHT noterer seg at den foreslåtte modellen for oppfølging av sikkerhetstilrådinger er den vanlige ”europeiske modellen” og at det derfor ikke vekker motstand når denne foreslås. Det er derfor mer hensiktsmessig å forberede seg på gjennomføringen av den nye modellen enn å bruke tid på å få gehør for dagens norske ordning.

Luftfartstilsynet har antydet at forordningen ikke vil få vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for tilsynet. Visse endringer i prosedyrer og måten opplysninger registreres på i den nasjonale databasen er nødvendig. SHTs rett til å uttale seg om oppfølgingen av tilrådinger vil kunne kreve en dialog som er noe mer ressurskrevende også for Luftfartstilsynet. Samlet er det antydet to månedsverk ved etablering og noen ukeverk i driftsfasen.

CEASIA fremhever at regelen om spredning av vitneuttalelser i utkastet til art. 9 (2) (b) må tas ut for å respektere reglene om konfidensialitet i ICAO vedlegg 13 pkt. 5.12. Videre bør EASA ikke ha anledning til å delta i undersøkelsesmøter der byrået selv kan være tema. For å løse disse problemene har CEASIA foreslått at det skal foretas en konkret vurdering av om EASA kan involveres. Dette ser det ut til at Rådet har tatt hensyn til.

Status
Saken er for tiden til behandling både i Rådet og i Parlamentet. Rådet vedtok en felles holdning i møte 11. – 12. mars 2010. Parlamentets komité for transport behandlet utkastet første gang i møte 1. mars 2010. Behandling i plenum er berammet til september 2010. I hovedsak ser Parlamentet ut til å være enig i de endringene som er foretatt av Rådet, og muligheten for å oppnå enighet med Rådet ifm første lesning undersøkes. Parlamentet har lagt særlig vekt på behovet for å beskytte offer for ulykker og deres familie. Noen medlemmer understreket viktigheten av at ulykkesundersøkelsen foretas før den straffeprosessuelle etterforskningen i den grad det ikke er plass til begge.

Det er ikke gjennomført noe nasjonal høring av utkastet. Teksten vurderes forløpig som for uferdig til at dette skal være hensiktsmessig. Det har vært avholdt møte mellom SHT og Luftfartstilsynet om saken, og SHT har gitt et foreløpige skriftlig innspill til SD med sin vurdering av utkastet. Luftfartstilsynet har kommentert administrative og økonomiske konsekvenser for seg selv. Saken har ikke vært behandlet i SU.

Saken har vært kort omtalt i EFTAs arbeidsgruppe for transport, uten at innholdet har vært diskutert.