Endringer til elektrisitetsdirektivet

Ansvarlig departement: Olje- og energidepartementet

Saksområde: Energi (EØS-avtalens vedlegg 4)

Sakstype: Direktiv

Behandlende organ: EFTA/EØS: vurderer EØS-relevans og -innlemmelse

Pakke: Energimarkedspakken

Klikk på lenken Energimarkedspakken over for en samlet oversikt over faktaark på nettstedet Europalov knyttet til pakken.

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 16.4.2010)

Sammendrag av innhold
Forslaget til Kommisjonen om å justere eldirektiv II ble fremmet 19. september 2007. Etter forhandlinger i råd og EP ble forslaget endelig vedtatt den 13. juli 2009.

Bakgrunnen for forslaget til justering av elektrisitetsdirektiv II fra 2003 var Kommisjonens vurdering av manglende fremdrift i utviklingen av et åpent elektrisitetsmarked siden 2003. Disse vurderinger ble nedfelt i fremdriftsrapporten til Kommisjonen om gjennomføringen av energimarkedspakke II fra 2003 og i Kommisjonens sektorundersøkelse av energimarkedene i 2006 (publisert i januar 2007). Det europeiske råd (ved EU-toppmøtet den 8.-9. mars 2007) anmodet videre Kommisjonen om å komme tilbake med en revisjon av eldirektiv II (dvs. 2003/54/EC). Kommisjonen fikk dermed et klart mandat fra toppmøte til å lage et nytt forslag til justering av direktivet på viktige punkter for å adressere mangler i energimarkedene.

De viktigste mangler som har vært avdekket i Kommisjonens undersøkelser er for mye vertikal integrasjon innen energiselskapene, dvs. at systemoperatørene ikke var skilt ut fra andre aktiviteter som produksjon og salg. Videre hadde undersøkelsene avdekket manglende kompetanse for nasjonale regulatorer, manglende samarbeid og koordinering mellom systemoperatørene (TSOene) og høy grad av markedskonsentrasjon.

Justering av elektrisitetsdirektivet (2003/54/EC) er et element i en større energimarkedspakke som består av fem ulike forslag. Endringer av elektrisitetsdirektivet (2003/54/EC) gjennom det nye direktivet (2009/72/EC) må derfor leses i sammenheng med de øvrige deler av "energimarkedspakken".

Hovedinnhold : Den følgende oversikten er ikke fullstendig og det vil være nødvendig å lese selve direktivteksten for en full gjennomgang.

Offentlige tjenesteforpliktelser for å ivareta almenne hensyn og forbrukerbeskyttelse ("public service obligations").
Under hensyntagen til Traktaten kan medlemsland pålegge selskaper i el-sektoren offentlige tjenesteforpliktelser for å ivareta almenne økonomiske interesser. Disse oppgaver kan relateres til forsyningssikkerhet, regularitet (kvalitet og pris), miljøbeskyttelse, energieffektivisering, energi fra fornybar energi og klimabeskyttelse. Oppgaver for å ivareta almenne økonomiske interesser kan også inkludere iverksetting av langsiktig planlegging. (artikkel 3.2)

Det er egne bestemmelser som styrer rammene for forbrukerbeskyttelse slik som tilknytningsplikt, behandling av sårbare kunder etc.. Merk at bestemmelsene er spesifisert i anneks 1 til direktivet. (artikkel 3.3.-3.8 og anneks 1)

Det skal foreligge informasjon om energy miksen, miljøkonsekvenser (CO2 utslipp) og informasjon om rettigheter ved tvister enten på elektritetsregningen eller i annet materiell fra elektristetsleverandøren (artikkel 3.9)

En egen bestemmelse som sier at medlemsland skal tilrettelegge for å fremme energieffektivisering, blant annet gjennom intelligente målesystemer og "smart grids". (artikkel 3.11)

Når det gjelder de såkalte "Public Service Obligations" (PSOer) er det en egen forpliktelse i å rapportere disse til Kommisjonen ved implementering av direktivet. Dette skal dermed foreligge innen 3.mars 2011 ved gjennomføringsfristen. Det skal bl. a. legges vekt på hvordan de virker inn på nasjonal og internasjonal konkurranse ( artikkel 3.15).

Kommisjonen skal gjennom direktivet etablere en egen forbrukersjekkliste i samarbeid med medlemsland og nasjonale regulatorer (NRA's) og gjøre denne offentlig tilgjengelig ( artikkel 3.16).

Overvåking og tilsyn med forsyningssikkerhet.
Medlemsland skal overvåke forsyningssikkerhet i elmarkedet. Dette innebærer å føre tilsyn med tilbud og etterspørsel i det nasjonale markedet. Dette skal inkludere tilsyn med situasjoner med knapphet hvor en eller flere tilbydere faller ut.Myndighetene kan delegere denne oppgaven til en nasjonal regulator (NRA) hvis det er formålstjenlig. En rapport om forsyningssikkerhetssituasjonen skal rapporteres inn innen 31. juli og hvert annet år til Kommisjonen (artikkel 4).

Regionalt samarbeid.
Medlemslandnene skal samarbeide med hverandre for å fremme integrasjon av markedene på regionalt nivå. Landene skal fremme samarbeidet mellom systemoperatørene og fremme konsistens i regulatoriske rammeverk. Både regulatorer og medlemslandenes regjeringer skal fremme regionalt samarbeid. Det geografiske området som dekkes av "regionale samarbeid" skal være på linje med de geografiske områder som Kommisjonen trekker opp gjennom forordningen om grensehandel for elektrisitet i art. 12(3) i forordning 714/2009. Også det nye byrået skal samarbeide med nasjonale regulatorer og TSOer for fremme samsvar i regulatorisk rammeverk mellom regioner (artikkel 6).

Produksjon.
Det er bestemmelser for hvordan land skal tilrettelegge for ny produksjonsvirksomhet i elektrisitets-sektoren. Medlemsland skal ha et autorisasjonssystem (konsesjonssystem) i tråd med kriterier som er objektive, synlige og ikke-diskriminerende. Når det gjelder hvilke kriterier som kan være passende er det gjengitt en rekke kriterier som medlemsland skal vurdere nå de utvikler en ramme for konsesjoner (artikkel 7).

Myndigheter i medlemsland skal også sikre at det er en mulighet ("ensure the possibility") for å anvende anbudsprosedyrer av hensyn til forsyningsssikkerhet. Dette kan være et anbud som inkluderer både ny kapasitet og forbruksbegrensende tiltak ( artikkel 8.1).

Myndigheter kan også anvende en anbudsprosedyre ut fra miljøhensyn for å fremme ny teknologi gjennom ny kapasitet eller energieffektiviseringstiltak (artikkel 8.2.).

Medlemsland skal utpeke et offentlig eller privat organ som kan gies i oppdrag å være ansvarlig for anbudsprosedyren. Et slikt organ skal være uavhenging av økonomikse interesser i sektoren, men kan være en TSO. (artikkel 8.5)

Effektiv skille ("unbundling") av systemoperatørfunksjoner.
I direktivet anvendes vesentlig plass til å presisere reglene for "effektiv "unbundling" og funksjonene til systemoperatøren - Transmission System Operator" (TSO). Effektiv unbundling av overføringsdelen av kraftselskapers virksomhet vurdert å være helt sentralt for å få til fungerende kraftmarkeder.

Direktivet innebærer at tre modeller kan komme til å eksistere side om side på EU/EØS-nivå. De tre modellene er:

* (i) eierskapsmessig skille ("ownership unbundling - OU"),
* (ii) uavhengigig systemoperatør ("Independent System Operator - ISO") og
* (iii) uavhengig transmisjonsoperatør ("Independent Transmission Operator" - ITO).

For alle modeller gjelder en sertifiseringsprosedyre (artikkel 10).

Det fremgår av forklaringer og fortekster at Kommisjonens opprinnelige foretrukne opsjon er eierskapsmessig skille. En valgfrihet mellom OU, ISO eller en ITO var likevel et resultat av et overordnet politisk kompromiss i råd og EP. Det sies klart i fortalen ( par. 21) at land som har valgt eierskapsmessig skille pr. 3. september 2009 ikke kan velge en ISO eller en ITO. Dette innebærer i realiteten en fastfrysing av unbundlingsregime for de land som allerede har eierskapsmessig utskilling av TSO pr. denne dato. Det er ikke mulig å komme tilbake fra en situasjon med eierskapsmessig skille til situasjon med ISO eller ITO.

Valgfriheten mellom en ISO og en ITO gjelder de land som pr. 3.9.2009 har en TSO som er en del av et vertikalt integrert selskap (artikkel 9. 8.(a) og (b)).

Merk at en TSO i EU-land hvor "unbundling" er organisert gjennom en ITO eller en ISO ikke kan ta kontroll over eller utøve rettigheter over en TSO i et annet EU-land som er eierskapsmessig utskilt ( artikkel 9.12).

Eierskapsmessig skille innebærer at en TSO ikke kan være en del av en gruppe som er aktive i salg og produksjon. Bestemmelsene om eiermessig skille er beskrevet i artikkel 9.1.

Nytt i direktivet i forhold til andre energimarkedspakke fra 2003 er at det kreves at en TSO skal utpekes, sertifiseres og godkjennes som TSO av nasjonal regulator. NRA skal ta en beslutning innen 4 måneder etter at notifisering fra TSO foreligger. Dette skal så videre notifiseres til Kommisjonen. Kommisjonen kommer dermed inn som en type godkjenningsinstans overfor allerede nasjonalt sertifiserte TSOer ( artikkel 10 )

Reglene for en uavhengig systemoperatør ("Independent System Operator" - ISO) er omtalt i artikkel 13 i direktivet. Det er en rekke krav som skal oppfylles før en medlemsstat skal godkjenne en ISO. Dette inkluderer en rekke av de parallelle krav som stilles til eierskapsmessig skille. (artikkel 13.2)

I lys av forhandlingene i råd og EP kan det her tilføyes at den tredje opsjon ("Independent Transmission Operator " -ITO) for oppsplitting ("unbundling") ble introdusert i rådsforhandlingene våren 2008 av en 8-landsgruppe. Dette er viktig for å forstå hvordan modellen kom inn i direktivet. I det endelige direktivet er ITO fått en meget omfattende plass et eget kapittel i direktivet (kapittel V). En ITO kan være en del av et vertikalt integrert selskap, men det introduseres en rekke regulatoriske tilleggskrav som skal sikre en uavhengighet. Disse er blant annet krav til uavhengighet og kvalifisert personell til TSO virksomhetene. Oppgaver som en ITO skal utføre, er beskrevet i detalj ( artikkel 17). Videre er de stilt opp krav om en uavhengig beslutningsstruktur for ledelsen i en ITO ( artikkel 18). Spesielt for en ITO er etablering av et krav om et eget styre "Supervisory Board" som skal ta strategiske beslutninger. En ITO skal til slutt følge et eget gjennomføringsprogram ("compliance programme") som skal vise at modellen blir gjennomført etter hensikten. Prosedyren for dette er detaljert i egne bestemmelser ( artikkel 21).

Tredjeland og kontroll over TSOer.
Det introduseres egne sertifsieringsprosedyrer i forhold til kontroll og erverv av TSOer fra juridiske personer i tredjeland. Det er et krav at unbundlingsregime i det land som TSOen opererer ut fra er i tråd med artikkel 9 (eiermessig skille). NRA skal i vurderingen ta hensyn til de rettigheter og plikter som følger av internasjonal rett og avtaler som er inngått med landet når det gjelder forsyningssikkerhet og de avtaler som tredjeland har inngått med EU. Kommisjonen skal til slutt avgi et syn på saken til NRA. Kommisjonen skal legge vekt på de samme prinsipielle spørsmål som NRA, dvs. forsyningssikkerhet og allerede inngåtte avtaler med EU. Det signaliseres at Kommisjonen kan komme til å utferdige nye retningslinjer som detaljerer disse forhold (artikkel 11).

Unbundling på distribusjonsnivå.
Det er ikke foretatt endringer i rammene for dette i den tredje energimarkedspakken. Selskaper med kundegrunnlag under 100.000 kan fremdeles få unntak fra regler om legal og funksjonell unbundling (artikkel 26).

Nasjonale regulatorer.
Det introduseres i kapittel IX egne bestemmelser som gjelder utpeking og godkjenning av en enkelt nasjonale regulator - National Regultory Authority" - (NRA). Medlemslandene må garantere for uavhengigheten til det regulatoriske organ slik at denne opptrer upartisk og transparent. Regulator skal være funksjonelt uavhengig av enhver annen offentlig eller privat aktør og skal agere uavhengig av markedsinteresser og ikke motta direkte instrukser fra myndigheter ved utførelse av regulatoriske oppgaver. Det introduseres i forslaget også krav om at myndighetene skal sikre en viss budsjettmessig autonomi og som legger begrensinger på hvor lenge ledelsen hos en regulator kan inneha en gitt posisjon (artikkel 35)

Det introduseres nye overordnede politiske målformuleringer for regulatorenes virke. Dette innebærer bl.a. at en skal samarbeide innen rammen av det nye europeiske byrået (ACER), at en skal bidra til utvikling av de regionale markeder, at en skal fjerne handelsrestriksjoner på grensene, at en skal fremme energieffektivitet og FoU og samarbeid med konkurranse myndighetene i de respektive land. En NRA skal også bidra til at energisystemet er i tråd med overordnet energipolitikk. NRA skal sikre systemadgang for ny kapasitet og at kundene drar nytte av konkurransen i markedet. En høy standard på public service er en del av de mål en NRA skal ha. (artikkel 36).

De oppgaver og den kompetanse en regulator skal ha er beskrevet ned på et relativt detaljert nivå og er nytt i energimakredspakke III. Blant annet innebærer dette fastsetting av tariffer eller metodegrunnlag for tariffer, regulering av TSOer og DSOer og samarbeid om grensekryssende handel med tilgrensende nasjonale regulatorer. En NRA skla iverksette beslutninger fra byrået og skal inneha en lang rekke andre tilsynsoppgaver (artikkel 37)

Det regulatoriske regime for grensehandel er gitt spesiell omtale. Det pålegges et krav om konsultasjon og samarbeid, i det minste på regionalt nivå. Det skisseres en prosedyre mellom nasjonale regulatorer hvor byrået kan bestemme om hvilket regulatorisk regime som skal gjelde for grensehandel (artikkel 38)

Det etableres et system hvor en NRA kan kreve å få Kommisjonens vurdering av hvorvidt retningslinjer vedtatt gjennom forordning 714/2009 er fulgt. En egen prosedyre for dette er skissert som involverer både byrået og Kommisjonen (artikkel 39)

Komite.
Det er foreslått etablert en komite som skal assistere Kommisjonen i arbeide med direktivet.

Rapporteringer.
Kommisjonen skal som en del av direktivoppfølgingen levere en rekke rapporter (artikkel 47):

Hvert år skal det lages en overordnet rapport om fremdrift i utviklingen av det indre energimarkedet for el og naturgass.

Hvert annet år skal Kommisjonen lage en rapport om offentlige tjenesteforpliktelser (PSOer) for å sikre almenne hensyn og hvorvidt disse er effektive.

Det skal innen 3. mars 2013 lages en rapport om hvordan "unbundlingsregime" for ITO fungerer.

Kommisjonen vil innen 3 mars 2014 fremlegge forslag om en effektiv uavhengighet av TSOer dersom vurderingen over ikke garanterer for tilstrekkelig uavhengighet.

Vurdering
Arbeidet med å utvikle fungerende energimarkeder i EU/EØS-området støttes fra norsk side.

Mange av de endringer som er foretatt i elmarkedsdirektiv III (2009/72/EC) er allerede innført i Norge bl.a. kravet om eiermessig "unbundling" av TSO (jf. Statnett SF som er basert på eiermessig "unbundling".

Betoningen av regionalt samarbeid i direktivet er en realitet i det nordiske elektrisitetsmarked.

Endringene i elektrisitetsdirektivet 2003/54/EC må vurderes grundig fordi de endringer som er foreslått også bygger på og innebærer nye strukturer på europeisk nivå gjennom etablering av et nytt byrå for energiregulatorer - ACER og et formalisert EU samarbeid mellom systemoperatørene i ENTSO (se egne EØS-notat). I utgangspunktet er både ACER og ENTSO viktige fora å delta i fra norsk side gjennom EØS-avtalen og`EU synes allerede i vedtaket om den tredje pakke å ta høyde for dette.

Bestemmelser om de nasjonale regulatorers (NRA) kompetanse vil være en sak som må sees på mer i detalj. Nye krav til notifiseringer og rapporteringer må studeres nærmere.

Det vil være viktig med ett tett nordisk samarbeid om gjennomføringen av direktivet.

Status
Den tredje energimarkedspakken ble foreslått av Kommisjonen den 19. september 2007 og har vært gjenstand for forhandlinger i råd og Europaparlament og drøftelsene pågikk med stor intesitet i perioden 2007-2009. Det vedtatte elmarkedsdirektivet av 13. juli 2009 (2009/72/EC) var en del av en større pakke bestående av 5 ulike tekster. Elmarkedsdirektivet må derfor leses sammen med de øvrige deler av energimarkedspakken.

Etter energirådsmøtet den 10.10.2008 hvor det ble oppnådd politisk enighet i den første gjennomgang i Rådet forelå det samtidig en felles posisjon på hele energimarkedspakken. Nytt i forhold til forslaget av 19.9.2007 var at en tredje opsjon for effektiv oppsplitting av vertikalt integrerte selskaper ble inkludert i direktivteksten som følge av rådsarbeidet våren 2008. Den tredje vei ble fremmet av en 8 landsgruppe ( med bl.a. Frankrike og Tyskland). Hoveddelen av drøftelsene i rådet knyttet til elmarkedsdirektiv III har dreiet seg om kravene til et effektivt skille ("unbundling") av overføringsdelen av vertikalt integrerte elektrisitetsselskaper. Det var en justert versjon av forslaget fra 8-landsgruppen som ble tatt inn i den poltiske enighet i rådet som forelå den 10.10.2008. Den politiske enighet fra 10.10. 2008 innebar dermed at rådet aksepterte tre ulike modeller for effektivt skille hvor det fremdeles vil være mulig å organisere overføringsvirksomheten (TSO-virksomheten ) innenfor en vertikalt integrert struktur. Velges en slik modell var det imidlertid et krav om en sterk regulering og overvåking.

På møtet den 10.10 2008 mellom energiministrene i EU ble det også enighet om å presisere bestemmelsene knyttet til tredjelandsklausulen og introdusert en ny "level playing field klausul" som skulle gjelde internt i EU. Den siste bestremmelsen om "level playing field" ble fremmet av Nederland vil vil kunne beskytte TSOer som er eiermessig adskilt mot oppkjøp og kontroll fra TSOer som er del av en vertikalt integrert struktur.

Europaparlamentet ble 17. juni 2008 ferdig med sin første gjennomgang av elektrisitetsdirektiv III. Siden dette er et omfattende forslag og posisjonene mellom Råd og Europaparlament var noe forskjellig, spesielt i forhold til hva effektiv oppsplitting av vertikalt integrerte selskaper innebærer ("effective unbundling") gikk til annen gjennomgang i både rådet og Europaparlamentet. I Europarlamentet var det flertall for eiermessig skille ("Ownership unbundling") slik at det ble nødvendig med vesenltige kompromisser i de såkalte trilogsamtaler mellom Råd, Parlament og Kommisjonen i andre gjennomgang av direktivet våren 2009. Til slutt ble EP. Råd og Kommsjonen enige om en viss valgfrihet mellom de tre hovedopsjoner for effektivt skille mellom transmisjon fra de øvrige deler av et selskap, og en fikk til en enighet mellm EU-institusjonene i endelig vedtak av 13.7.2009.

Saken er EØS-relevant (hjemlet i det indre marked og traktatens artikkel 95) og vil bli behandlet i de formelle EØS-organer.

Saken har vært sendt på høring til relevante aktører i Norge i ulike faser av vedaksprosessen i EU. Både forslaget ra 19.9.2007 og "common position " fra første gejnnomgang fra 10.10.2008 og det endeliige vedtak fra 13. juli 2009 har vært ute på høring fra Olje- og energdepartementet. På bakgrunn av innkomne synspunkter ble det i EØS-sammenheng utarbeidet EFTA-merknader i forhold til hele energimarkedspakken inklusive elektrisitetsdirektiv III tidlig 2008. I synspunktene fra EFTAs energiarbeidsgruppe av den 24.1.2008 ble hovedretningen på forslaget støttet, inklusive forslaget om en effektiv oppsplitting av vertikalt integrerte selskaper. Et eiermessig skille på transmisjonsnivå er en hovedopsjon i direktivforslaget og er på elektrisitetssiden allerede gjennomført i Norge. Det ble forøvrig i samme posisjonspapir videre gitt uttrykk for et ønske om å delta i det foreslåtte formaliserte samarbeid mellom systemoperatørselskaper (European Network of Transmissions System Operators for Electricity - ENTSOE) og i det foreslåtte samarbeid i et nytt byrå mellom energiregulatorer i EU (Agency for Cooperation between Energy Regulators - ACER). Når det gjelder ACER er dette en egen sak ( se eget EØS-notat).

Energimarkedspakken har vært på dagsorden for de regulære EØS-organer som blant annet EFTAs energiarbeidsgruppe. Her har Norge blitt oppdatert på prosessen både gjennom eksperter fra Kommisjonen og gjennom presentasjoner fra EU-formannskapene løpende. Det endelige forhandlingsresultat og fortolkingsdokumenter har også vært gjennomgått i EFTAs energiarbeidsgruppe høsten 2009.

Høringsuttalelsene i forhold til det endelige vedtatte direktiv av 13.7.2009 vil gjennomgås som en del av det ordinære arbeidet frem mot et EØS-vedtak av energimarkedspakken.

På norsk side foretas nå en artikkelgjennomgang av elmarkedsdirektiv III med henblikk på behov for lovendringer etc. ved gjennomføring av direktivet. En samtidig gjennomføring med EU betyr et EØS-vedtak i god tid før mars 2011.

Kommisjonen har utarbeidet såkalte fortolkningsnotater ("interpretative notes") om sentrale bestemmelser i den tredje energimarkedspakken. En link til disse kan en finne under. Det presiseres at disse notater ikke er juridisk bindende og at de ikke er blitt til gjennom en konsensus/forhandlingsprosess mellom medlemslandene. LIkvel kan de være nyttige supplementer til forståelsen av enkelte bestemmelser og til hjelp i gjennomføringsarbeidet. Fire nye fortolkningsnotater ble publisert den 22. januar 2010 i tilknytning til den tredje energimakredspakken.

http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/interpretative_notes/interpre...