Avfallsdirektivet: endringsbestemmelser

Tittel

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2018/851 av 30. mai 2018 om endring av direktiv 2008/98/EF om avfall

Directive (EU) 2018/851 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2018 amending Directive 2008/98/EC on waste

Del av:

Siste nytt

Europaparlaments- og rådsdirektiv publisert i EU-tidende 14.6.2018

Det reviderte avfallsdirektivet og tre andre rettsakter i den såkalte sirkulær økonomipakken ble publisert i EU-tidende 14. juni. EUs medlemsland har frist til 5. juli 2020 med å gjennomføre regelverket i nasjonal rett.

Nærmere omtale

[Red. anm.: Klikk her for å se en full oversikt over sirkulær økonomipakken.

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.11.2018)

Sammendrag av innhold
Endringene i rammedirektivet om avfall omfatter økte mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende avfall fra næringslivet ("municipal waste"). Endringene omfatter også en presisering av hvordan materialgjenvinning skal beregnes og nye minimumskrav til produsentansvarsordninger, det vil si ordninger som skal sikre at produsenter tar ansvar for produktene når de har blitt avfall. EU-kommisjonen vil videre følge opp medlemslandenes måloppnåelse, blant annet gjennom et system for tidlig varsling.

De viktigste elementene i rettsakten er oppsummert nedenfor.

Innsamling og behandling av avfall og nye krav til materialgjenvinning av "municipal waste"

• Nye definisjoner av blant annet "municipal waste", biologisk avfall, forberedelse til ombruk og utfylling (backfilling)

• Nye mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av "municipal waste":

- 55 prosent innen 2025

- 60 prosent innen 2030

- 65 prosent innen 2035

• Medlemslandene skal etablere et effektivt kontroll- og sporbarhetssystem for å verifisere at mengden "municipal waste" blir beregnet riktig.

• Medlemslandene skal fremme forberedelse til ombruk ved å sikre at ombruks- og reparasjonsnettverk får tilgang til å hente ut gjenstander fra avfallsinnsamlingspunkter og bruk av andre virkemidler.

• Separat innsamling av biologisk avfall innen 2023.

• Separat innsamling av farlig avfall og tekstiler innen 2025.

• Medlemslandene skal sørge for virkemidler som sikrer at utsortert avfall ikke sendes til forbrenning.

• Nye krav til ordninger for produsentansvar, i form av en rekke nye minimumskrav.

• Kommisjonen skal innen 31. mars 2019 vedta rettsakter med nærmere krav til beregning av forberedelse til ombruk og materialgjenvinning, bl.a. vedrørende bruken av "average loss rates", og til matavfall.

Biologisk avfall

• Biologisk avfall til hjemmekompostering og metaller som tas ut av bunnasken fra forbrenning av husholdningsavfall og lignende avfall fra næringslivet skal regnes med i materialgjenvunnet mengde.

• Medlemslandene skal fremme materialgjenvinning av matavfall med høy grad av beskyttelse av miljø og som resulterer i produkter av høy kvalitet. Det er gitt kriterier for hva som regnes som materialgjenvinning av matavfall. Matavfall er også prioritert innen avfallsforebygging, og det fremheves at denne typen avfall skal være omfattet særskilt i landenes ordning for avfallsforebygging. Direktivet sondrer ikke mellom spisbart og ikke-spisbart matavfall.

• Matavfall som går til dyrefôr og matavfall som doneres til matsentraler mv. utelates fra direktivets virkeområde.

Avfallsforebygging

• Medlemslandene skal bruke hensiktsmessige økonomiske eller andre virkemidler for å styrke bruken av avfallshierarkiet.

• Medlemslandene skal dokumentere resultater av tiltak for å forebygge avfall ved bruk av passende indikatorer.

• Nasjonal avfallsplan skal omtale avfall med spesielt viktige ressurser og skal også beskrive tiltak for å bekjempe og forebygge forsøpling, herunder opprydning av forsøpling.

• Nasjonalt program for avfallsforebygging skal inneholde flere nye tiltak og virkemidler.

• Medlemslandene skal innføre en rekke tiltak og minimumskrav for forebygging av avfall, som blant annet innebærer å fremme design, produksjon og bruk av produkter som er fremstilt på en ressurseffektiv måte, og som er egnet for reparasjon og ombruk.

• Medlemslandene skal treffe tiltak for å redusere matavfall i primærproduksjon, foredling, detaljhandel og annen matdistribusjon, restauranter og serveringsbransjen og i husholdninger. Medlemslandene skal måle framdrift og tilstrebe en matavfallsreduksjon som bidrar til FNs bærekraftsmål om 50 prosent reduksjon innen 2030. Innen 2023 skal EU-kommisjonen ta innrapporterte data for matavfall i betraktning og vurdere om kvantitative måltall skal settes for 2030. Medlemslandene skal videre oppfordre og legge til rette for donasjoner som prioriterer at spisbar mat distribueres til mennesker fremfor dyr og fremfor prosessering til ikke-matrelaterte formål.

Krav til produkter, biprodukter og bevaring av kritiske ressurser

• Medlemslandene skal styrke innsatsen for å bevare kritiske råvarer i kretsløpet.

• Medlemslandene skal sørge for at leverandører av produkter gir informasjon til European Chemicals Agency (ECHA) om skadelige stoffer i produktene iht. nærmere definisjoner i REACH-regelverket. ECHA skal opprette en database for dette og gi avfallsbehandlere tilgang til databasen.

• Medlemslandene skal sørge for at biprodukter verken defineres eller håndteres som avfall gitt at produktet overholder gitte kriterier. Kriteriene er de samme som før.

• Kommisjonen får delegert myndighet til å utstede veiledninger og rettsakter med detaljerte kriterier for håndtering av biprodukter.

Utvidet produsentansvar

• Medlemslandene kan innføre produsentansvar for å fremme forebygging, ombruk, forberedelse til ombruk, materialgjenvinning og annen gjenvinning av avfall.

• Det stilles nye minimumskrav til ordninger for produsentansvar, bl.a. at vederlaget produsentene betaler skal dekke kostnader knyttet til separat innsamling, måloppnåelse, informasjonsformidling, datainnsamling og rapportering. Dette vederlaget skal der det er mulig differensieres med hensyn til produktets varighet, mulighet for ombruk/reparasjon, gjenvinnbarhet og innhold av farlige stoffer. Dette kravet gjelder ikke ordningene for EE-avfall, kasserte kjøretøy eller kasserte batterier.

• Ordningene for produsentansvar skal være transparente, og produsentene skal offentliggjøre informasjon om medlemskap, vederlag og kriterier for valg av behandlingsanlegg for avfall. Det stilles også krav til at avfallsbesittere skal informeres om avfallsforebygging.

• Ordningene skal ha de nødvendige finansielle og organisatoriske forutsetninger for å oppnå kravene i rettsakten.

Spillolje og farlig avfall

• Medlemslandene skal treffe tiltak for å fremme "selektiv" rivning av bygg og anlegg for å sikre at farlige stoffer kan fjernes på en trygg måte, og legge til rette for ombruk og materialgjenvinning.

• Medlemslandene skal opprette elektroniske registre for data som journalføres i verdikjeden for farlig avfall, fra avfallsprodusent til behandlingsanlegg.

• Ved behandling av innsamlet spillolje skal det gis prioritet til regenerering, men regenerering er ikke et absolutt krav.

• Spilloljer med forskjellig karakter skal ikke blandes med hverandre eller med andre typer avfall.

Rapportering

• Rapportering til Kommisjonen skal skje årlig. Det er vedtatt flere endringer som påvirker medlemslandenes rapportering:

- Alle medlemsland skal rapportere andel forberedelse til ombruk og materialgjenvinning for "municipal waste". Kravet til hva som skal rapporteres er mer entydig enn tidligere, da medlemslandene kunne velge mellom fire ulike metoder. Sammen med de detaljerte kravene til målepunkt for avfall til materialgjenvinning gir dette mer sammenlignbar statistikk mellom landene.

- Materialgjenvunnet mengde skal som hovedregel regnes som avfall inn i gjenvinningsprosessen, etter at nødvendig frasortering av uønsket materiale har funnet sted. Mengden som sendes ut fra et sorteringsanlegg kan legges til grunn for rapporteringen i tilfeller der svinnet før endelig materialgjenvinning er fjernet fra rapporteringen. Kravet om målepunkt gjelder også der avfall eksporteres og behandles i et annet land. Dersom det ikke er mulig å framskaffe data om avfallsmengde ved målepunktet på annen måte, kan man benytte såkalte "average loss rate". Dette er faste faktorer som beregner tap i avfallsmengde på grunn av frasortering fram til gjenvinningsanlegget.

- Mengden "municipal waste" som er forberedt til ombruk skal måles som mengden produkter som har blitt husholdningsavfall eller lignende avfall fra næringslivet og som faktisk er sjekket, vasket eller reparert før videre bruk. Dersom annen sortering eller prosessering er nødvendig, er det ikke regnet som forberedelse til ombruk.

- Rapporteringskrav for mengde mineralsk og syntetisk olje satt på markedet og for særskilt innsamlet og behandlet oljeavfall.

- Rapporteringskrav for avfallsmengde brukt til fyllmasse og andre gjenvinningsoperasjoner enn materialgjenvinning og forberedelse til ombruk.

- Rapporteringskrav på matavfall fra alle deler av verdikjeden.

- Rapporterte data skal ledsages av en kvalitetsrapport. For mengde til materialgjenvinning skal det i tillegg utarbeides en rapport som viser tiltak for kontroll og sporbarhet.

- Kommisjonen skal innen 31. mars 2019 vedta rettsakter med nærmere krav til rapporteringen fra landene.

- Plikten til å rapportere gjelder fra og med 2020.

- Innføring av en ordning for tidlig varsling for å fange opp manglende måloppnåelse i medlemslandene. Kommisjonen skal tre år før fristen for innfrielse av kravet i rettsakten rapportere medlemslandenes måloppnåelse og eksempler på praksis som kan hjelpe land som står i fare for å ikke nå målene på riktig vei. Dette skal skje i samarbeid med European Environment Agency.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Det tidligere direktivet er innlemmet i EØS-avtalens Vedlegg XX (miljø) kapittel IV (avfall). Endringene i rettsakten gir behov for endringer i avfallsforskriften. Det må vurderes om endringene også medfører behov for nye definisjoner i forurensningsloven.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Nye materialgjenvinningsmål og krav om separat innsamling av biologisk avfall og tekstiler
Utvikling av tiltak og virkemidler for å nå målene i rettsakten vil ha administrative konsekvenser både for offentlig og privat sektor. Rettsakten medfører at kommuner og næringsliv får kostnader ved etablering av nye og oppgradering av eksisterende systemer for innsamling, sortering og behandling av avfall. Det er behov for å øke ressursbruken når det gjelder kommunikasjon og informasjonsformidling overfor befolkningen. Kostnadene kan samtidig reduseres gjennom inntekter fra salg av utsortert avfall til råvareindustrien. Totaleffekten vil bl.a. påvirkes av de nærmere kravene for måling av materialgjenvunnet mengde som Kommisjonen skal utarbeide og utviklingen av markedet for sekundære råvarer. Økte mål for materialgjenvinning kan gi muligheter for materialgjenvinningsindustrien og teknologileverandører ved at større avfallsmengder skal forberedes til ombruk, sorteres, materialgjenvinnes eller behandles biologisk.

Minimumskrav for utvidet produsentansvar
Direktivets nye minimumskrav til ordninger for produsentansvar vil ha økonomiske konsekvenser for næringslivet. Produsentene kan få økte vederlag, samtidig som returselskap må sørge for at de finansielle kravene i rettsakten imøtekommes. Dette har derfor også administrative konsekvenser.

For myndighetene er det betydelig administrative konsekvenser som følger av kravene til utvidet produsentansvar. Det vil være behov for å endre avfallsforskriften og rutiner for oppfølging av returselskap.

Krav om å opprette elektroniske registre for data som journalføres i verdikjeden for farlig avfall

Rettsakten vil få økonomiske og administrative konsekvenser for myndighetene og virksomhetene som skal sende inn data. Dagens elektroniske deklarasjonssystem for farlig avfall og systemet for egenrapportering for virksomheter med tillatelse etter forurensningsloven vil ikke ivareta disse kravene fullt ut. Avfallstransportører og avfallsmeglere er ikke omfattet av deklarasjonssystemet, men har plikt til journalføring

Statistikk og rapportering

I dag rapporterer Norge materialgjenvinningsandel for husholdningsavfall til EU, og i tillegg gjør Statistisk sentralbyrå (SSB) et overslag for tilsvarende avfall fra andre kilder. Generert mengde vil måtte beregnes på en ny måte pga. endret definisjon og at det nå skal rapporteres på husholdningsavfall og lignende avfall ("municipal waste").

Det skal også rapporteres separat for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. Endring i målepunkt for mengden avfall som materialgjenvinnes vil kreve andre kilder enn hva som legges til grunn i dag. De nye kravene vil derfor medføre mer ressurskrevende datainnsamling. I tillegg skal det rapporteres på nye avfallsstrømmer, først og fremst spillolje og avfall brukt til fyllmasse. Rapportering vil også bli mer omfattende som følge av direktivet, da rapporterte data skal følges av en kvalitetsrapport og en rapport som viser tiltak for kontroll og sporbarhet. Hvor ressurskrevende dette viser seg å være vil i stor grad avhenge av detaljene i rettsaktene om beregning og rapportering som Kommisjonen skal utarbeide innen 31. mars 2019.

Forebygging av avfall

Rettsakten oppstiller flere minimumskrav for forebygging av avfall, som blant annet innebærer å fremme design, produksjon og bruk av produkter som er fremstilt på en ressurseffektiv måte, og som er egnet for reparasjon og ombruk. Reparasjon av EE-produkter og tekstiler er særlig prioriterte områder, men også emballasjeavfall og bygg- og anleggsavfall trekkes frem. Forebygging av avfall skal dokumenteres ved bruk av passende indikatorer, og EU-kommisjonen vil utarbeide en gjennomføringsrettsakt med beskrivelse av metode for beregning av ombruk i medlemslandene. Innen 2024 skal EU-kommisjonen ta innrapporterte data for ombruk i betraktning og vurdere om kvantitative måltall skal settes for ombruk.

Særlig om reduksjon av mengden matavfall

I Norge har arbeid med matsvinn kommet langt og mange av kravene i rettsakten er allerede oppfylt. Noen tiltak må imidlertid komme i tillegg og kan medføre kostnader. Det samme gjelder etablering av rapportering av fremskritt i arbeidet med reduksjon av matavfall. Samtidig vil reduserte matavfallsmengder kunne redusere kostnadene ulike aktører har ved håndtering av avfallet og ved innkjøp.

Avfallsplan og program for avfallsforebygging

Rettsakten krever at medlemslandene har en nasjonal avfallsplan som blant annet skal beskrive tiltak for å bekjempe og forebygge forsøpling, herunder opprydning av forsøpling. Det kreves også et program for avfallsforebygging. Den norske avfallsstrategien med vedlegg er Norges nasjonale avfallsplan og program for avfallsforebygging. Denne må uansett oppdateres i løpet av 2019. For å imøtekomme nye krav i rettsakten vil avfallsplanen og programmet måtte gjøres mer omfattende.

Stimulering av ulike former for avfallshåndtering

Rettsakten inneholder bestemmelser om at medlemslandene skal stimulere eller legge til rette for ulike former for ønsket avfallshåndtering. Det skal bl.a. brukes økonomiske eller andre virkemidler for å styrke bruken av avfallshierarkiet. I tillegg skal forberedelse til ombruk og "selektiv rivning" av bygg og anlegg fremmes. Det vil være et vurderingsspørsmål hvor omfattende endringer dette vil måtte medføre i nasjonale tiltak og virkemidler, og økonomiske og administrative konsekvenser er derfor ikke mulig å anslå.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten skal behandles i spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Forslaget til rettsakt har tidligere vært forelagt spesialutvalget for vurdering.

Forslag til rettsakt har vært på offentlig høring og er presentert i Klima- og miljødepartementets EØS-referansegruppe. Ulike organisasjoner, som blant annet representerer kommunene, industrien, produsentansvarsordninger for emballasje og miljøvernorganisasjoner, har i tillegg gitt innspill til Miljødirektoratet.

Det fleste høringsinnspillene er positive til skjerpede mål til materialgjenvinning. Det fremheves at langsiktige mål gir forutsigbarhet og realistiske muligheter til omstilling, samtidig som det påpekes at målene er krevende. Norsk Industri mener at det vil være behov for å omformulere det nasjonale målet om gjenvinning av avfall så det bedre gjenspeiler EUs satsning på forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. I tillegg mener Norsk Industri og Bellona at det bør innføres krav til utsortering av avfallsfraksjoner som er egnet for materialgjenvinning før forbrenning av restavfall. Det er delte meninger om den foreslåtte presiseringen av hvordan materialgjenvunnet mengde skal måles. Flere uttrykker at kombinasjonen av nye mål og målemetode sammen gir svært høyt materialgjenvinningsmål for "municipal waste", men samtidig må dette sees opp mot hva Kommisjonen vil anse som uønsket materiale/svinn i prosessene.

Høringsinnspillene er generelt positive til at definisjoner klargjøres. SSB påpeker at definisjonsendringene innebærer at datainnsamling blir forandret og mer krevende. Likevel er det endret målepunkt for materialgjenvunnet mengde som blir den største utfordringen, siden forslaget innebærer at SSB må bruke nye datakilder. Det vil være særlig krevende å hente data for mengden avfall som er forberedt til ombruk eller materialgjenvunnet i andre land.

Høringsinstansene er i utgangspunktet positive til de foreslåtte minimumskravene til utvidet produsentansvar. Produsentansvarsordningene innen emballasje ønsker at det gis rom for tolkning av formuleringene i rettsakten, slik at medlemslandene kan gjøre nasjonale tilpasninger. De vektlegger også at produsentansvaret ikke må gi ansvar for hendelser som produsentene ikke rår over, for eksempel forsøpling. Organisasjonene som representerer kommunene ønsker generelt krav som gir produsenter incentiver til avfallsreduksjon og materialgjenvinning, så vel som et ansvar for å unngå forsøpling.

Vurdering
Gjennomføring av direktivet vil kreve endringer i norsk regelverk.

Utsortering og materialgjenvinning

Direktivet er svært omfattende og ambisiøst, og det vil bli krevende å nå målene. Endringene kan samtidig gi muligheter for gjenvinningsindustrien og teknologileverandører ved at større avfallsmengder skal håndteres/sorteres, materialgjenvinnes eller behandles biologisk. Tiltak for å øke separat innsamling av biologisk avfall vil også bidra til høyere kvalitet på andre avfallstyper til materialgjenvinning. Norsk næringsliv, kommuner og organisasjoner har vært overveiende positive til forslaget i høringsrunden.

Avfallsfeltet er et område der medlemslandene i dag har svært ulik måloppnåelse, og det er stor uenighet om ambisjon og utforming. Det er grunn til å tro at kravene vil være krevende å oppfylle for alle land i EØS-området.

Utvidet produsentansvar

En enhetlig tilnærming til utforming av utvidet produsentansvar vil være positivt også for Norge, ettersom det vil gi like konkurransevilkår for norske aktører. Direktivet synes å gi et relativt stort handlingsrom innenfor enkelte av de foreslåtte kriteriene, noe som gir mulighet til tilpasning til nasjonale forhold.

Reduksjon av matavfall

EU legger opp til reduksjon av matavfall og slutter seg til FNs bærekraftsmål om å halvere matavfall per capita i handels- og forbrukerleddet, samt å redusere tap av mat under produksjon og distribusjon. Norge har også sluttet seg til dette bærekraftsmålet.

Kommisjonens arbeid med utvikling av felles beregningsmetode og indikatorer er positivt, og det er viktig å få dette på plass i nær framtid for å komme fram til områder med størst reduksjonspotensial og deretter iverksette tiltak.

Krav om elektroniske registre for farlig avfall (artikkel 35)

I Norge er transportørene av farlig avfall ikke dekket direkte av journalføringsplikten i avfallsregelverket. Forhandlere og meglere av farlig avfall har krav om journalføring, men plikten omfatter ikke innsending via elektroniske registre.

SU-behandling og EØS-relevans
Rettsakten skal behandles i spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert.

Rettsakten forslår endringer i direktiv 2008/98/EF om avfall, og er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 (tidligere artikkel 172 EF) om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet.

Klima- og miljødepartementet vurderer direktivet som EØS-relevant og akseptabelt. Departementet viser til momentene for vurdering av EØS-relevans i Meld. St. 5 (2012-2013) EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU, pkt. 5.3.1. Vurderingen er basert på at direktivet tematisk faller innenfor miljø, som er en del av EØS-avtalen. Direktivet er i tillegg en endring av regelverk som tidligere er innlemmet i EØS-avtalen. Direktivet er relevant for det indre marked, og gir regler med betydning for fri bevegelighet og fri konkurranse over landegrensene, i tillegg til at markedsaktører pålegges plikter som får økonomiske konsekvenser.

Status
Rettsakten er under vurdering i EØS/EFTA-statene.

Forslaget er formelt vedtatt i EU.

Forslaget er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 (tidligere artikkel 172 EF) om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet.

Rettsakten ble vedtatt 30.05.2018 og inngår i en pakke om sirkulær økonomi som Europakommisjonen la fram 2. desember 2015. Pakken inneholder blant annet en handlingsplan for sirkulær økonomi og forslag til endringer av flere avfallsdirektiver; rammedirektivet om avfall (2008/98/EF), emballasjedirektivet (94/62/EF), deponidirektivet (1999/31/EF), direktivet om kasserte kjøretøy (2000/53/EF), batteridirektivet (2006/66/EF) og direktivet om elektrisk og elektronisk avfall (2012/19/EF).

Endringene i det europeiske avfallsregelverket skal blant annet bidra til bedre design av produkter, reduserte avfallsmengder, redusert forsøpling, økt ombruk og materialgjenvinning, sterkere produsentansvar og redusert deponering. Rettsaktene skal i større grad sikre at alle medlemsland når forpliktelsene, gjennomfører regelverket og rapporterer bedre.

Handlingsplanen for en sirkulær økonomi er omtalt i eget EØS-faktanotat.

Nøkkelinformasjon
eu-flagg

EU

Kommisjonens framlegg
Dato
02.12.2015
EU-vedtak (CELEX-nr): viser også om rettsakten er i kraft
Rettsakt på EU-språk
Dato
30.05.2018
Gjennomføringsfrist i EU
05.07.2020
Anvendelsesdato i EU
05.07.2020
Hjemmel eller endrer
Annen informasjon
norge-flagg

Norge

Ansvarlig departement
Klima- og miljødepartementet
Informasjon fra departementet
Annen informasjon