Nye styringsformer i EU og forvaltningspoliske ufordringer i Norge
Rapport til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, januar 2012: Forvaltning som polikk? Nye styringsformer i EU og forvaltningspoliske ufordringer i Norge
Rapport lagt fram 17.1.2012
En rapport om nye styringsformer i EU og forvaltningspoliske ufordringer i Norge ble oversendt Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 17. januar 2012. Europalov er omtalt på side 40 i rapporten.
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra rapporten om forvaltningspolitiske utfordringer)
OPPSUMMERING OG FORSLAG
Ingen internasjonal samarbeidsordning påvirker nasjonale forvaltninger, inklusive den norske, i så stor grad som EU. Forskning dokumenterer at ansatte i departementer, direktorater og tilsyn er innvevd i politikkutforming og i implementeringen av politikk i EU i langt større grad enn i andre internasjonale organisasjoner. Den sterkeste motoren i denne prosessen er Europakommisjonen, som har etablert seg som en relativt uavhengig utøvende myndighet og har konsolidert sin institusjonelle styrke. Dette faller sammen med økt fristilling av direktorater og tilsyn på nasjonalt nivå og et raskt økende antall byråer på europeisk nivå. Dette har gjort at europeisk forvaltning utvikles mot en sammenveving av forvaltningen på nasjonalt og europeisk nivå. Gjensidig påvirkning, læring og innflytelse skjer i møtet mellom regionalt, nasjonalt og europeisk nivå og mellom ulike sektorer og politikkområder. EU er i dag langt på vei å betrakte som ett styringssystem med flere nivåer hvor organer både på nasjonalt nivå og på EU-nivået er involvert i beslutningsprosessen.
Gjennom EØS og andre samarbeidsordningen med EU omfatter dette i stor grad også Norge. På linje med aktører fra EUs medlemsland deltar norske forvaltningsorganer aktivt i å utforme europeisk politikk bl.a. gjennom de mange ekspertgrupper under Kommisjonen. Imidlertid er det én viktig forskjell: Balansen mellom den politiske kanalen (mot Rådet og Europaparlamentet (EP)) og forvaltningskanalen (mot Kommisjonen) er helt spesiell for ikke-medlemslandet Norge: Norske velgere, politikerne, diplomater og andre tjenestemenn har ikke formell tilgang verken til Europaparlamentet eller Rådet [*]. Norge deltar mao. aktivt i den administrative forberedelsesfasen og i oppfølgingsog implementeringsfasen av europeisk politikk, men ikke i den politiske beslutningsfasen. Dette følger naturlig av Norges tilknytningsform til EU. Imidlertid reiser utviklingen av en integrert europeisk forvaltning noen viktige prinsipielle spørsmål for Norge når det gjelder mulighetene for politisk styring av underliggende organer hvor krav til virksomheten settes av EU.
I tillegg til dette peker utviklingen i de senere årene mot en ytterligere forskyving av forholdet mellom politikk og forvaltning. På stadig nye politikkområder, på tvers av sektorer og like gjerne utenfor som innenfor EØS-avtalen, tar EU i bruk et bredt sett av virkemidler (både lovgivning og såkalte «myke virkemidler»). Ikke minst gjelder dette EUs nye vekst- og sysselsettingsstrategi, Europa 2020, som nå er helt i kjernen av de økonomiske og politiske prosessene EU.
Norsk forvaltning må derfor, - i enda større grad enn sine kolleger i EUs medlemsland, ta i bruk mange strategier samtidig for å nå sine mål overfor EU. Samlet sett betyr dette at kanalene for norsk påvirkning og medvirkning skjer gjennom forvaltningen på en måte som gjør at regjering og Stortinget kobles sent på prosessene og gis liten mulighet til å påvirke regelverk og virkemidler som Norge må implementere. Satt på spissen: Forvaltningen blir politikken. Prinsipielt sett er dette en demokratisk utfordring, og som det ligger utenfor denne rapporten å løse.
Forvaltningspolitisk handler dette imidlertid om et sett av konkrete utfordringer knyttet til å utvikle praksis og sette inn tiltak som har som mål å: a) kompensere for at vi bare er delvis med i de pågående politisk-administrative prosessene som utvikler seg i stort tempo, og b) balansere forholdet mellom politikk og administrasjon på en best mulig måte.
På denne bakgrunn foreslås følgende tiltak:
Bygge ny kunnskap ved å:
1. Bidra til å finansiere videreutvikling av norsk forskningskompetanse om europeisk forvaltningspolitikk, herunder utdanning av doktorander.
2. Etablere flere utdanningsløp i Europastudier og forbedre pensum i disiplin- og profesjonsutdanningene
3. Etablere en EU-aspirantskole for nyutdannede statsansatte
4. Etablere et etterutdanningsprogram, inklusive et eget lederprogram om EU.
Utnytte eksisterende kunnskap bedre ved å:
5. Utvikle et tverrsektorielt karriereprogram for å ivareta og videreutvikle eksisterende EU-kompetanse blant nasjonale eksperter og andre som arbeider i eller opp mot EU-systemet.
6. Gi bedre tilgang til studiepermisjoner ved norske eller utenlandske læresteder.
7. Etablere en sommerskole for politikere og toppledere i forvaltningen om EU, Norge og Europa.
8. Tilpasse åremålsordningen slik at det åpner for lengre tilsettingsperioder ved den norske delegasjonen i Brussel og andre «norske» EU-stillinger
Bedre informasjon og kunnskapsutveksling ved å:
9. Nedsette en arbeidsgruppe for å utrede helhetlige tiltak for
a) bedre informasjon om EU/EØS mot allmennheten,
b) bedre verktøy for å følge regelverksutviklingen i EU/EØS,
c) bedre situasjonen når det gjelder oversettelse og tilgjengeligheten av EU/EØS-regelverk på norsk,
d) å etablere en årlig, bredt anlagt møteplass og læringsarena mellom politikk, forvaltning og forskning om EU i Norge,
e) utvikle bedre læremidler om EU og EØS, samt
f) å etablere et forskerforum for europeisk forvaltnings- og kunnskapspolitikk.
*Unntatt når det gjelder Schengen.
OPPSUMMERING OG FORSLAG
Ingen internasjonal samarbeidsordning påvirker nasjonale forvaltninger, inklusive den norske, i så stor grad som EU. Forskning dokumenterer at ansatte i departementer, direktorater og tilsyn er innvevd i politikkutforming og i implementeringen av politikk i EU i langt større grad enn i andre internasjonale organisasjoner. Den sterkeste motoren i denne prosessen er Europakommisjonen, som har etablert seg som en relativt uavhengig utøvende myndighet og har konsolidert sin institusjonelle styrke. Dette faller sammen med økt fristilling av direktorater og tilsyn på nasjonalt nivå og et raskt økende antall byråer på europeisk nivå. Dette har gjort at europeisk forvaltning utvikles mot en sammenveving av forvaltningen på nasjonalt og europeisk nivå. Gjensidig påvirkning, læring og innflytelse skjer i møtet mellom regionalt, nasjonalt og europeisk nivå og mellom ulike sektorer og politikkområder. EU er i dag langt på vei å betrakte som ett styringssystem med flere nivåer hvor organer både på nasjonalt nivå og på EU-nivået er involvert i beslutningsprosessen.
Gjennom EØS og andre samarbeidsordningen med EU omfatter dette i stor grad også Norge. På linje med aktører fra EUs medlemsland deltar norske forvaltningsorganer aktivt i å utforme europeisk politikk bl.a. gjennom de mange ekspertgrupper under Kommisjonen. Imidlertid er det én viktig forskjell: Balansen mellom den politiske kanalen (mot Rådet og Europaparlamentet (EP)) og forvaltningskanalen (mot Kommisjonen) er helt spesiell for ikke-medlemslandet Norge: Norske velgere, politikerne, diplomater og andre tjenestemenn har ikke formell tilgang verken til Europaparlamentet eller Rådet [*]. Norge deltar mao. aktivt i den administrative forberedelsesfasen og i oppfølgingsog implementeringsfasen av europeisk politikk, men ikke i den politiske beslutningsfasen. Dette følger naturlig av Norges tilknytningsform til EU. Imidlertid reiser utviklingen av en integrert europeisk forvaltning noen viktige prinsipielle spørsmål for Norge når det gjelder mulighetene for politisk styring av underliggende organer hvor krav til virksomheten settes av EU.
I tillegg til dette peker utviklingen i de senere årene mot en ytterligere forskyving av forholdet mellom politikk og forvaltning. På stadig nye politikkområder, på tvers av sektorer og like gjerne utenfor som innenfor EØS-avtalen, tar EU i bruk et bredt sett av virkemidler (både lovgivning og såkalte «myke virkemidler»). Ikke minst gjelder dette EUs nye vekst- og sysselsettingsstrategi, Europa 2020, som nå er helt i kjernen av de økonomiske og politiske prosessene EU.
Norsk forvaltning må derfor, - i enda større grad enn sine kolleger i EUs medlemsland, ta i bruk mange strategier samtidig for å nå sine mål overfor EU. Samlet sett betyr dette at kanalene for norsk påvirkning og medvirkning skjer gjennom forvaltningen på en måte som gjør at regjering og Stortinget kobles sent på prosessene og gis liten mulighet til å påvirke regelverk og virkemidler som Norge må implementere. Satt på spissen: Forvaltningen blir politikken. Prinsipielt sett er dette en demokratisk utfordring, og som det ligger utenfor denne rapporten å løse.
Forvaltningspolitisk handler dette imidlertid om et sett av konkrete utfordringer knyttet til å utvikle praksis og sette inn tiltak som har som mål å: a) kompensere for at vi bare er delvis med i de pågående politisk-administrative prosessene som utvikler seg i stort tempo, og b) balansere forholdet mellom politikk og administrasjon på en best mulig måte.
På denne bakgrunn foreslås følgende tiltak:
Bygge ny kunnskap ved å:
1. Bidra til å finansiere videreutvikling av norsk forskningskompetanse om europeisk forvaltningspolitikk, herunder utdanning av doktorander.
2. Etablere flere utdanningsløp i Europastudier og forbedre pensum i disiplin- og profesjonsutdanningene
3. Etablere en EU-aspirantskole for nyutdannede statsansatte
4. Etablere et etterutdanningsprogram, inklusive et eget lederprogram om EU.
Utnytte eksisterende kunnskap bedre ved å:
5. Utvikle et tverrsektorielt karriereprogram for å ivareta og videreutvikle eksisterende EU-kompetanse blant nasjonale eksperter og andre som arbeider i eller opp mot EU-systemet.
6. Gi bedre tilgang til studiepermisjoner ved norske eller utenlandske læresteder.
7. Etablere en sommerskole for politikere og toppledere i forvaltningen om EU, Norge og Europa.
8. Tilpasse åremålsordningen slik at det åpner for lengre tilsettingsperioder ved den norske delegasjonen i Brussel og andre «norske» EU-stillinger
Bedre informasjon og kunnskapsutveksling ved å:
9. Nedsette en arbeidsgruppe for å utrede helhetlige tiltak for
a) bedre informasjon om EU/EØS mot allmennheten,
b) bedre verktøy for å følge regelverksutviklingen i EU/EØS,
c) bedre situasjonen når det gjelder oversettelse og tilgjengeligheten av EU/EØS-regelverk på norsk,
d) å etablere en årlig, bredt anlagt møteplass og læringsarena mellom politikk, forvaltning og forskning om EU i Norge,
e) utvikle bedre læremidler om EU og EØS, samt
f) å etablere et forskerforum for europeisk forvaltnings- og kunnskapspolitikk.
*Unntatt når det gjelder Schengen.