EU-rammeverk for krisehåndtering i finanssektoren

Område: Finansielle tjenester

BAKGRUNN I (fra Kommisjonens pressemelding 6.1.2011, engelsk utgave)

Commission seeks views on possible EU framework to deal with future bank failures
Following the publication of a Communication on 20 October 2010 on a European crisis management framework for the financial sector (see IP/10/1353), the European Commission has today launched a consultation on technical details underpinning that framework. Today's consultation should be read in conjunction with that Communication. The Commission intends to come forward with a legislative proposal for a comprehensive framework for dealing with failing banks before the Summer of 2011. The deadline for contributions to this consultation is 3 March 2011.

The possible options set out in this consultation would constitute a significant step for the EU in delivering the commitment made at the G20 summit in June 2010, by ensuring that authorities across the EU have the powers and tools to restructure or resolve (the process to allow for the managed failure of the financial institution) all types of financial institution in crisis, without taxpayers ultimately bearing the burden. They are also consistent with the principles for ensuring that resolution is a viable option for systemically important financial institutions that are being developed by the Financial Stability Board. This Consultation focuses on measures for banks and investment firms. The Commission will report by the end of 2011 on appropriate measures for other kinds of financial institution, including insurers and Central Counterparties.

Currently, there are very few rules at EU level which determine which actions can and should be taken by authorities when banks fail and, for reasons of financial stability, cannot be wound up under ordinary insolvency rules. This consultation seeks input on the technical details underpinning the policy issues identified in the Communication of 20 October 2010. These include

• Common and effective tools and powers to deal with failing banks at an early stage, and to minimise costs for taxpayers, for example:

• preparatory and preventative measures such as a requirement for recovery and resolution plans ('living wills') and powers for authorities to require banks to make changes to their structure or business organisation where such changes are necessary to ensure that the institution can be resolved, under the regime. These powers would be an important element in tackling banks that have been deemed too big, complex or interconnected to fail. Indeed, the objective is to ensure that the resolution tools can be used on all banks, irrespective of their size, complexity or systemic importance;

• powers for supervisors to take early action to remedy problems before they get out of hand such as the power to change the managers; and

• resolution tools which empower authorities to take the necessary action, where bank failure cannot be avoided, to manage that failure in an orderly way such as powers to transfer assets and liabilities of a failing bank to another institution or to a bridge bank, and to write down debt of a failing bank to strengthen its financial position and allow it to continue as a going concern subject to appropriate restructuring.

The overriding objective will be to ensure that banks can be resolved in ways which minimise the risks of contagion and ensure continuity of essential financial services, including continuous access to deposits for insured depositors. The framework should provide a credible alternative to the expensive bank bail-outs which have characterised the recent crisis. The consultation asks stakeholders their views on the effectiveness of these possible powers and tools.

• Effective arrangements which ensure that authorities coordinate and cooperate as fully as possible in order to minimise any harmful effects of a cross-border bank failure. It is suggested to build on existing supervisory colleges, expanding them to include resolution authorities for the purposes of crisis preparation and management. The Consultation seeks views from stakeholders on the most appropriate framework to ensure an effective resolution of cross border groups.

• Fair burden sharing by means of financing mechanisms which avoid use of taxpayer funds. This might include possible mechanisms to write down appropriate classes of the debt of a failing bank to ensure that its creditors bear losses. Any such proposals would not apply to existing bank debt currently in issue. It also includes setting up resolution funds financed by bank contributions. In particular the Consultation seeks views on how a mechanism for debt write down (or 'bail-in') might be best achieved, and on the feasibility of merging deposit guarantee funds with resolution funds.

The Commission welcomes responses to the policy objectives and the questions raised in this paper by 3 March 2011. Responses should be sent to the following email address: markt-crisis-management@ec.europa.eu

Next steps:
The technical details and the responses received will contribute significantly to the development of draft legislation for a comprehensive crisis management framework for banks and investment firms to be tabled before Summer 2011.

Finally, it’s the Commission's Communication of 20 October 2010 set out a roadmap of measures which will be considered in the longer term with a view to delivering a more integrated resolution framework better suited to integrated EU banking groups (see MEMO/10/506). Specifically, the Commission plans to examine the need for further harmonisation of bank insolvency regimes with a report by the end of 2012 and, alongside the review of the European Banking Authority in 2014, will assess how a more integrated framework for the resolution of cross-border groups might best be achieved. Those initiatives are not covered in this technical consultation, but would be subject to a separate consultation.

Background information:
The financial crisis has provided clear evidence of the need for more robust bank intervention and resolution measures at national level, as well as the need to put in place arrangements better able to cater for cross-border banking failures. There have been a number of high profile banking failures during the crisis (Fortis, Lehman Brothers, Icelandic banks, Anglo Irish Bank) which have revealed serious shortcomings in the existing arrangements. In the absence of mechanisms to organise an orderly wind down, EU Member States have had no choice other than to bail out their banking sector. State aid to support banks has amounted to 13% of GDP.

More information is available at:
http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm

MEMO/11/6

BAKGRUNN II (fra Kommisjonens pressemelding 20.10.2010, dansk utgave)

Kommissionen har planer om en ny EU-ramme for krisestyring i finanssektoren
Krisen har klart vist, at når én bank får problemer, kan problemerne sprede sig til hele finanssektoren og ikke kun inden for et enkelt lands grænser. Krisen har også vist, at der ikke var etableret systemer til styring af finansinstitutioner med problemer. Der findes kun meget få regler om, hvilke foranstaltninger myndighederne skal træffe i tilfælde af en bankkrise. Derfor enedes G20 om, at det er nødvendigt med regler om kriseforebyggelse og krisestyring. Som reaktion har Europa-Kommissionen i dag præsenteret sine planer om en EU-ramme for krisestyring i finanssektoren. Dermed er vejen banet for ny lovgivning i foråret 2011, som vil skabe et omfattende regelsæt for krisestyring for banker og investeringsselskaber.

Michel Barnier, kommissær for det indre marked og tjenesteydelser, udtalte: "Vi skal først og fremmest forsøge at undgå en finanskrise i fremtiden. Derfor er vores indsats for at styrke banksektoren og for at skabe et virkeligt regelsæt for tilsyn så vigtig. Men også i fremtiden vil banker stå over for problemer. De kan endda krakke, og det skal de have lov til. Det er nødvendigt, at vi sikrer, at de kan krakke, uden at de trækker hele det finansielle system med sig i faldet, og uden at vi risikerer, at det er skatteyderne, der kommer til at betale udgifterne. Ingen banker bør være "for store til at gå ned" eller for indbyrdes forbundne til at gå konkurs. Derfor har vi behov for et præcist regelsæt, der sikrer, at myndighederne i hele EU fuldt ud er parate til at håndtere nødstedte banker og eventuelle bankkrak på en velordnet måde. Det er det, der er formålet med de planer, vi fremlægger i dag".

I Kommissionens meddelelse gøres der rede for hovedelementerne i Kommissionens lovgivningsmæssige forslag, som den vil fremsætte næste år. De er resultatet en omfattende høringsproces gennem de seneste måneder (se IP/09/1549). Den umiddelbare prioritering er at etablere effektive krisestyringsordninger i alle EU-landene, men meddelelsen indeholder også en køreplan med en mere langsigtet indfaldsvinkel til nogle af de store udfordringer, der skal klares for at sikre en smidig krisehåndtering.

Det nye regelsæt, der beskrives i meddelelsen, bliver vidtfavnende og har til formål at give myndighederne nogle fælles og effektive værktøjer og beføjelser til at tackle bankkriser på et så tidligt tidspunkt som muligt, samtidig med at man undgår udgifter for skatteyderne. Værktøjskassen kommer til at omfatte følgende:

• Forberedende og forebyggende foranstaltninger, f.eks. et krav til institutioner og myndigheder om at udarbejde genopretningsplaner (dvs. at kunne håndtere alvorlige problemer, som en bank står over for) og afviklingsplaner for at sikre relevant planlægning med henblik på finansielt stress eller krak (de såkaldte livstestamenter).
• Beføjelser til at gribe ind tidligt for at imødegå problemer, inden de bliver alvorlige, f.eks. beføjelser til tilsynsmyndighederne til at kræve udskiftning af ledelsen eller til at kræve, at en institution iværksætter en genopretningsplan eller skaffer sig af med aktiviteter eller forretningsområder, som udgør en overdreven risiko for soliditeten.
• Afviklingsredskaber, f.eks. beføjelser med henblik på at lade en bank eller et selskab, der er nødlidende, overtage af en sund institution eller med henblik på at overføre alle forretningerne til en midlertidig brobank, som kan gøre det muligt for myndighederne at sikre videreførelse af væsentlige serviceydelser og styre konkursen på en velordnet måde.

Ingen enheder bør være "for store til at gå ned". Det overordnede formål skal være at sikre, at en bank kan krakke, uden at det går ud over den finansielle stabilitet som helhed. Det betyder, at banker kan blive afviklet på måder, der minimerer risiciene for "smittespredning", og som sikrer videreførelse af væsentlige finansielle serviceydelser, herunder kontohavernes fortsatte adgang til deres konti. Regelsættet bør fungere som et troværdigt alternativ til de dyre bankredninger, vi har set i de sidste par år.

I Europa er der samtidig den komplikation, at mange banker driver virksomhed i hele Europa, mens der ikke findes noget system, der tager hånd i hanke med de grænseoverskridende konsekvenser af et sådant bankkrak, der berører hele Europa. Så en af de vigtigste udfordringer bliver at etablere effektive ordninger, som sikrer, at myndighederne samordner og samarbejder i så stort omfang som muligt for at minimere eventuelle skadelige virkninger af et grænseoverskridende bankkrak. Kommissionen foreslår, at der som en videreudvikling af de eksisterende tilsynskollegier (grupper af nationale tilsynsmyndigheder) oprettes afviklingskollegier (hvor tilsynsmyndigheder og nationale myndigheder med ansvar for afvikling mødes) med henblik på kriseforberedelse og –styring. Kommissionen vil endvidere foreslå, at de nye europæiske tilsynsmyndigheder (se MEMO/10/434), især Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, får en koordinerings- og støttefunktion i krisesituationer, uden at det berører EU-landenes finanspolitiske ansvar.

Som allerede nævnt i Kommissionens meddelelse om bankafviklingsfonde fra maj 2010 vil Kommissionen også foreslå, at der etableres nationale fonde (se IP/10/610) på grundlag af bidrag, som bankerne skal betale, til finansiering af omkostningerne ved fremtidige afviklingsforanstaltninger og for at sikre, at en afvikling er en troværdig løsningsmodel for en bank. Som situationen er nu, er moralsk hasard vidt udbredt i hele systemet, da der ikke findes noget alternativ til redningsaktioner fra statens side. Fælles finansieringsmekanismer, der ikke anvender skatteyderbetalte midler, burde styrke samarbejdet på tværs af grænserne og lette en fremsynet planlægning af, hvordan udgifterne til afvikling af en grænseoverskridende institution skal fordeles.

Endelig indeholder meddelelsen en køreplan for foranstaltninger, som man på længere vil tage fat på med henblik på at udforme et mere integreret regelsæt for krisestyring, som navnlig er bedre egnet til at håndtere integrerede europæiske bankkoncerner (dvs. banker, der driver virksomhed på europæisk plan). I en rapport, som kommer i slutningen af 2012, agter Kommissionen at undersøge behovet for yderligere harmonisering af ordninger for bankers insolvens, og den vil, samtidig med at Den Europæiske Banktilsynsmyndighed tages op til revision i 2014, vurdere, hvordan man bedst kan opnå et mere integreret regelsæt for afvikling af grænseoverskridende koncerner.

Baggrund

Finanskrisen har tydelig illustreret, at der er behov for mere robuste krisestyringsordninger på nationalt plan og for at etablere ordninger, som bedre kan håndtere grænseoverskridende bankkrak. Under krisen har der været en række højt profilerede bankkrak (Fortis, Lehman Brothers, islandske banker, Anglo Irish Bank), som har afsløret alvorlige mangler i de eksisterende ordninger. Da der ikke findes mekanismer til en velordnet likvidation, har EU-landene ikke haft andet valg end at betale for at redde deres banksektor. Statsstøtte til bankerne har beløbet sig til 13 % af BNP. Kommissionen har allerede udsendt to tidligere meddelelser om, hvordan man kommer videre på dette område (se IP/09/1549 og IP/10/610).

Se også MEMO/10/506.

Yderligere oplysninger findes på:
http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm